DENETİM-YÖNETİM BAĞLAMINDA
İDARİ İNİSİYATİFİN SINIRLARI

Son günlerde bir tartışmadır gidiyor. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı kapsamında İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Sağlık ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarında, temel görev ve hizmetlerin bir gereği olarak, kurum dışı işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlar ile mahalli idarelere yönelik olmak üzere , kuruluş kanunlarında belirtilmek şartıyla anahizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturulabilmesi dışında, tüm teftiş kurullarının kaldırılması ve iç ve dış denetim diye iki sistemin kurulması. İç denetimi idarenin kendi içinden dış denetimi ise Sayıştay'ın yapması şeklinde. Hatta iş fiiliyata döküldü. Hazırlanan Kanun Tasarısı TBMM'ne gönderildi. Bundan sonrası ise bildiğimiz süreç işleyecek.

Bununla ilgili olarak gerek denetim ve gerekse yönetim cephesinden bir uçtan bir uca farklı görüşler ortaya konuluyor. Özellikle bu tasarıyı hazırlayanlar başta olmak üzere yönetim cephesinden; "Artık bu iş böyle yürümeyecek, denetim tam bir ayak bağı olmaya başladı. Devlette hiçbir iş yürümüyor. Her işe en küçük bahanelerle soruşturma açılıyor." Denilirken denetim cephesinden; "Böyle şey olur mu, biz denetim birimlerinin daha da bağımsız olması ve idareden ayrı bağımsız bir birimin kurulması gerektiğini düşünürken bu çalışma yolsuzlukları daha da artıracak. Zaten soruşturma onayını veren de sonuçta idare değil mi?" şeklinde görüşler serdediliyor.

Bakınız bu husus yeni Tasarı'nın ilgili maddelerinde ne şekilde düzenlenmiş:

"Kamu Yönetiminde Denetim

Denetim

Madde 38- Denetim; kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre; tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır.

Denetimin kapsamı ve türleri

Madde 39- Kamu kurum ve kuruluşlarında iç ve dış denetim yapılır. İç denetim, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetimdir.

Dış denetim, kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir.

Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetimi; hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini kapsar.

a) Hukuka uygunluk denetimi; eylem ve işlemlerin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun,

b) Mali denetim; gelir, gider ve mallara ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun, mali tabloların tasdikinin ve mali sistemlerin,

c) Performans denetimi; yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkililiğin,

denetlenmesini ifade eder.

Denetlemeye yetkili kurumlar

Madde 40- İç denetim kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılır.

Merkezi idareye dahil kurum ve kuruluşlarla il özel idareleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ve mahalli idare birliklerinin dış denetimi Sayıştay tarafından yapılır veya Sayıştayca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde yaptırılır, sorumluların hesapları ve işlemleri kesin hükme bağlanır. Bu amaçla Sayıştayın teşkilat yapısı içinde özel ihtisas daireleri oluşturabileceği gibi, bölge düzeyinde taşra birimleri de kurulabilir.

Şimdi bir de bu maddelerin gerekçelerine bakalım:

Madde 38- Kanunun üçüncü kısmı kamu yönetiminde denetime ayrılmıştır. Bu kısımda kamu yönetimindeki geleneksel denetim uygulamaları köklü bir şekilde değiştirilmeye çalışılmaktadır.

Herşeyden önce, bu maddede denetimin amacı yeniden belirlenmekte ve denetimde rehberlik, eğitim ve danışmanlık yaklaşımı öne çıkarılmaktadır. Böylece kamu yönetiminde hataları bulmak değil, onları ortaya çıkmadan önlemek, iyi uygulamaları yaygınlaştırarak kamu yönetiminin sistem ve süreçlerinin geliştirilmesini sağlamak ve çalışanları geliştirmek suretiyle performanslarını artırmak mümkün olacaktır.

İkinci olarak, kamu yönetiminde denetimin kapsamı da yeniden tanımlanarak zenginleştirilmektedir. Buna göre, kamu yönetiminde sadece iş yapma süreçleri veya çalışanların eylem ve işlemlerinin mevzuata uygunluğu değil; aynı zamanda kurumun stratejilerine dayalı olarak geliştirilen kurumsal ve kişisel amaç ve hedeflere, hizmetin kalite standartlarına, kısaca faaliyet sonuçlarına göre değerlendirme hususuna da vurgu yapılmaktadır. Bundan böyle hem kurum ve kuruluşlar, hem yöneticiler, hem de çalışanlar sadece mevzuata uygunluk değil, aynı zamanda performanslarına göre de değerlendirmeye tabi tutulacaklardır. Böylece, kişileri denetleme anlayışından işi geliştirme sürecine geçilmesi amaçlanmaktadır.

Son olarak, yönetimin önceden belirleyeceği başarı ölçütleri ile faaliyet sonuçlarının mukayese edilerek düzeltici tedbirlerin alınması esası getirilmektedir. Bu amaçla, periyodik olarak faaliyet raporlarının hazırlanması, saydamlık ilkesine uygun olarak ilgililere ulaştırılması gerekmektedir. Böylece, yöneticilerin ve yargı organlarının yapacağı denetimin yanında kamuoyunun denetimine de işlerlik kazandırılmış olacaktır. Ayrıca, kurum ve kuruluşların bütçelerinin oluşturulması ve kaynak tahsisi de performanslarına ve rasyonel esaslara bağlanacaktır.

Madde 39- 38 inci maddenin gerekçesinde de kısmen ifade edildiği gibi, geleneksel olarak yürütülen denetimin kapsamı yeniden ele alınmakta ve buna performans denetimi eklenmektedir.Ayrıca, bu denetimlerin tanımı yapılmaktadır. Denetim işlevi öncelikle iç ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır. Bu maddede kullanılan kavramlardan;

"Performans" kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının hizmet üretiminde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik düzeyini;

"Ekonomiklik" kavramı, hizmetin gerekliliğini, yerindeliğini ve uygun kaliteyi dikkate alarak, faaliyetler için kullanılan her türlü kaynağın (mali kaynaklar, insan kaynakları, bilgi ve teknoloji, bina, demirbaş ve hizmetin yerine getirilmesi için kullanılan diğer girdiler) maliyetinin en aza indirilmesini;

Daha önce de tanımlanan ve bu maddedeki bütünlük bakımından bir kez daha vurgulanması yararlı görülen "Etkililik" kavramı, hedeflere ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum arasındaki oranı;

"Verimlilik" kavramı, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi;

"Verimli bir faaliyet" aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasını;

"Performans ölçütü" kavramı, kurumun başarısı değerlendirilirken gözönüne alınması gereken kıstasları;

"Performans hedefi" kavramı, ulaşılacak kabul edilebilir, ölçülebilir hedef ve standartları;

"Performans göstergesi" kavramı, hedef ve standartlara karşı ulaşılan sonuçları,

ifade etmektedir.

Madde 40- Denetimin amacı, kapsamı ve yöntemi ile ilgili olarak getirilen yeniliklere bağlı olarak denetimi yapacak kişi ve kurumlarla ilgili yeni düzenleme yapma ihtiyacı ortaya çıkmıştır.

Genel gerekçede de belirtildiği üzere, günümüzde yönetimin kalitesi denetimin kalitesiyle yakından ilişkili hale gelmiş; ancak ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Halen kurallara uygunluğa ve geçmişe yönelik olarak, hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun şekilde gerçekleştirilen denetim etkili olamamaktadır. Çok sayıda olması nedeniyle kimi zaman çakışan ve hata bulmaya yönelik olan bu denetim anlayışı sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirilirken israf ve yolsuzluklara da engel olunamamaktadır.

Yeni denetim sistemi, kişilerin denetlenmesi yerine iş, süreç ve sonuçların denetlenmesine dayanmaktadır. Yapılan düzenlemeyle, denetim sistemi performans esaslı ve iç denetim boyutu güçlendirilmiş hale getirildiğinden denetimi yapacak olanların örgütlenme yapılarının da değişmesi gerekmektedir.

İç denetim, kurumun bütün yöneticileri veya üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanlarınca yapılacaktır. Yöneticiler, kurumun hedeflerine bağlı olarak faaliyet sonuçlarını ve başarısını izlemek ve geliştirmekle yükümlüdür. Bu kapsamda yöneticiler, her zaman kurumlarının eylem ve işlem lerinin hukuka ve belirlenen hedeflere uygunluğunu denetlemek için kurum içinden personel görevlendirebilecektir.

Dış denetim, mali denetim ve performans denetimi olarak kanunla belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde Sayıştay tarafından yapılacak veya yaptırılacaktır. Bazı kamu hizmetlerinin mahalli idarelere devri ile beraber denetimin de mahallinde yapılması gerekmektedir. Bu amaçla, Sayıştayın bölge düzeyinde örgütlenmesine imkan tanınarak; denetim hizmetlerini yürütecek elemanların, denetlenecek olan kurumlara yakınlığını sağlamak ve denetimin verimliliğini artırmak amaçlanmaktadır.

40 ncı maddenin ikinci fıkrasından itibaren olan kısmın değişmeden önceki hali ise şu şekilde idi:

" Kamu yönetiminin mevcut kurumsal denetim sisteminin etkili olamadığı, kamuoyuna yansıyan çok sayıdaki yolsuzluk ve usulsüzlükler nedeniyle açıkça görülmektedir. Şüphesiz bu yolsuzluk ve usulsüzlüklerin bir çok sebebi olmakla beraber, önemli bir nedeni de bu konuda görevli teftiş kurullarının yeterince etkili ve tarafsız olamamasıdır. Ayrıca, teftişte kullanılan nitelikli insangücü ve diğer kaynak maliyetlerinin ortadan kaldırılması ile birlikte gelişmiş ülkelerdeki yeni anlayışların benimsenmesi de böyle bir değişim zorunluluğunu ortaya çıkarmaktadır.

İç denetim için kurumun bütün yöneticileri yetkili kılınmış ve bu sebeple ayrıca teftiş kurullarına ihtiyaç kalmamıştır. Yöneticiler, kurumun faaliyet sonuçlarını ve başarısını kendileri belirlemekle yükümlüdürler. Ayrıca, özel incelemeyi gerektiren durumlar için kendi kurumlarından görevlendireceği kişilere yetkilerini devredebilecektir.

Dış denetim ise mali ve performansa yönelik olarak Sayıştay tarafından yapılacak, merkezi idare ve mahalli idarelere dönük olarak uzmanlaşma sağlanacaktır."

Bu son madde gerekçesi dikkatle incelenirse, yeniden kaleme alınan bu gerekçede daha yumuşak ifadeler kullanılmış. Değişiklikten önceki madde gerekçelerinde belirtilen; " Kamu yönetiminin mevcut kurumsal denetim sisteminin etkili olamadığı, kamuoyuna yansıyan çok sayıdaki yolsuzluk ve usulsüzlükler nedeniyle açıkça görülmektedir. Şüphesiz bu yolsuzluk ve usulsüzlüklerin bir çok sebebi olmakla beraber, önemli bir nedeni de bu konuda görevli teftiş kurullarının yeterince etkili ve tarafsız olamamasıdır. " denilirken bu defa yeni gerekçede bu ifadeler yerine; " hata bulmaya yönelik olan bu denetim anlayışı sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirilirken israf ve yolsuzluklara da engel olunamamaktadır." ifadesine yer verilmiştir. Ancak sonuçta her iki ifade de ortak bir nokta göze çarpmaktadır. Bu cümlelerin geri planında yukarıda belirttiğimiz şekilde yönetim cephesinin denetime; inisiyatifleri sınırlayan, yönetimin hareket alanını daraltan, tarafsız davranmayan, kişilerle uğraşan bir yapı olarak bakması yatmaktadır.

İşte bütün bu tartışmalar kanaatimizce bizi bir noktaya götürüyor. İdari inisiyatifin sınırları . Yani işin can alıcı noktası burası. Bu da şu soruları gündeme getiriyor. Devlet tarafından kamu hizmetleri doğru, hızlı ve etkin bir şekilde nasıl yürütülecek ? İdare nerede hangi sınırlar çerçevesinde inisiyatif kullanacak ? Kullanılan bu inisiyatif bu idareleri denetleyecek olan denetim elemanları tarafından nasıl algılanacak ?

Yönetim görevini yerine getiren kamu görevlileri şüphesiz öncelikle önlerinde bulunan yazılı hukuk kurallarına bağlı kalacaklardır. Bunlar sırasıyla Anayasa, Kanun, Tüzük, Yönetmelik, Tebliğ, Genelge, Tasarruflu Yazılar şeklinde sıralanmaktadır. Anayasa'nın genel düzenleyiciliği bir kenara bırakılırsa, önlerine gelen bir işin Kanuna ve sırasıyla takip eden düzenlemelere uygun olup olmadığına, bunlarda yer alıp almadığına bakacaklar ve açık ve net bir şekilde bunlara aykırı olmayan bir idari tasarrufa bulunacaklardır. Peki ya bunlarda bulamazlarsa ya da tam olarak ilgili hukuki metinlerde bunlar yer almıyorsa ne yapacaklar ? Veya bir düzenlemede yer alan bir husus bir üst düzenleme de yok ise ne olacak ? Öyle ya, sözü edilen bu hukuki metinler bir dönemin ihtiyaçlarından doğan ve sonuçta yine asıl olarak ilgili kurumun görevlileri tarafından hazırlanan metinler olduğuna göre, bu metinler ihtiyaca cevap vermezse, ya da hazırlanırken bazı hususlar atlanır veya o anda dikkate alınmadan hazırlanırlarsa ne olacak? Teknolojinin bu kadar hızlı geliştiği çağımızda, sürekli yeni ihtiyaçlar ve her gün sürekli ortaya çıkan yeni durumlar karşısında nasıl hareket edilecektir ?

İşte, yukarıda da belirttiğimiz gibi açıkça kanuna ve diğer düzenlemelere aykırı olmamak kaydıyla; idari bir inisiyatif kullanılacak. Bu inisiyatifi kullananlar da asıl itibariyle iki şeye bakacaklar:

1- Anadolu'da insanımız bu gibi durumlar için boğazını işaret ederek; "Şuradan bir şey geçmesin, önemli olan o", yada "önemli olan boğazdan haram lokmayı geçirmemek" gibi ifadeler kullanılırlar. Bunun hukuk terminolojisinde karşılığı; " kişisel menfaat temin etmemek" tir. Demek ki bakılacak ilk husus bu olacak. İnisiyatif kullanan kamu görevlisi bu işlemden dolayı kişisel bir çıkar elde etmiş mi etmemiş mi buna bakılacak.

2- Devlete bu işlemden dolayı uğranılan bir zarar husule gelmeyecek. Yani hazine kaybı yada devlet itibarını zedeleyecek veya devlet hakkını ihlal edici başka şu veya bu şekilde devlete zararı olan bir durum söz konusu olmayacak.

Bu iki unsur çok önemli. Bunlar idarecinin dikkate alması gereken hususlar olduğu gibi, denetim elemanları da olaya bu yönden bakacak. Yoksa maksat kusur aramak olursa, kusur bulmak zor değildir. Cümle için de virgül niye yok, şuraya niye nokta konmuş diye de eleştirilerde bulunulabilir. Asıl olan devlet hizmetlerinin doğru, etkin ve süratli yürütülmesi olduğuna göre; yukarıda belirttiğimiz hususlara riayet edildikten sonra denetim elemanları da idare cephesinden yöneltilen "bürokrasiyi kilitleyen" ithamlarına maruz kalmaz ve iddia edildiği gibi bürokrasiyi kilitleyen değil, ona yardımcı olan ve yol gösteren konumunda olur. Böylelikle bu tür iddialardan kurtulmanın yanı sıra, tüm denetim birimlerinin kaldırılması gerektiği yönündeki çalışmalara da gerek kalmaz düşüncesindeyiz.

Dilerseniz yazımızı Kanuni Sultan Süleyman'ın yöneticiler için söylediği veciz bir sözle bitirelim:

"Hizmetinde kullandığın adamların dış hallerine aldanma ! Mala muhabbet göstereni devlet hizmetinde kullanma !"