UYARMA VE KINAMA CEZALARINA KARŞI YARGI YOLU

 

M. Önder TEKİN
Danıştay Onikinci Daire Tetkik Hakimi


T.C. Anayasasının 129’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında; uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakılamayacağı belirtilmiştir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 135’inci maddesinde; disiplin amirleri tarafından verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı itirazın varsa bir üst disiplin amirine yoksa disiplin kurullarına yapılabileceği; aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve Devlet Memurluğundan çıkarma cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurabileceği, 136’ncı maddesinin üçüncü fıkrasında da; itiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararların kesin olup, bu kararlar aleyhine idari yargı yoluna başvurulamayacağı hükmüne yer verilmiştir.

Anayasanın ve Devlet Memurları Kanununun yukarıda yer verilen hükümlerinden hareketle Devlet memurlarının işledikleri fiillerinden dolayı disiplin hukuku hükümlerine göre yürütülen soruşturmalar sonucunda verilen “uyarma ve kınama” cezalarına karşı açtıkları davalarda, idare mahkemelerinin cezaların hukuka uygunluğu noktasında davanın esasına ilişkin bir değerlendirme yapmadan verdikleri “incelenmeksizin ret” kararları Danıştay tarafından da onanmıştır.

Anayasanın 90’ıncı maddesinde yapılan son değişiklikle konu farklı bir boyut kazanmıştır. Bu makalede, Anayasa ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun yukarıda yer alan hükümlerini adil yargılanma hakkı, hak arama özgürlüğü ve Anayasanın 90’ıncı maddesinde yapılan değişiklikle birlikte ele alıp irdelenmek suretiyle Devlet memurlarının “uyarma ve kınama” cezalarına karşı dava açmalarına bir engel kalmadığına yönelik değerlendirmemi paylaşacağım.

Anayasanın “Hak Arama Hürriyeti” başlıklı 36’ncı maddesinde; herkesin meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı kimliğiyle sav ve savunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Sav ve savunma hakkı birbirini tamamlayan ve birbirinden ayrılması olanaksız niteliğiyle hak arama özgürlüğünün temelini oluşturur. Önemi nedeniyle hak arama özgürlüğü yalnız toplumsal barışı güçlendiren dayanaklardan biri değil aynı zamanda bireyin adaleti bulma, hakkı olanı elde etme, haksızlığı önleme uğraşının da aracıdır. Bu hakkın kullanılması, yerine getirilmesi olabildiğince kolaylaştırılmalı, olumlu ya da olumsuz sonuç almayı geciktiren, güçleştiren engeller kaldırılmalıdır.

Adil yargılanma hakkı, temel insan haklarından biri olması dolayısıyla 1948 yılında dünya devletlerince kabul edilen ve bir başlangıç teşkil eden İnsan Hakları Evrensel Bildirisinde tanınmış ve uygulanabilir evrensel bir ilke olarak kendine yer bulmuştur. 1948’den bu yana uluslararası bir gelenek haline gelmiş olan bu hak, takip eden yıllarda Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi ve diğer sözleşmelerle yaygınlık kazanmıştır.

Çeşitli sözleşmelerle zamanla ayrıntılı düzenlemelere gidilen ve böylelikle bağlılığı artan bu hak, ulusal alanlarda da etkisini göstermiş ve devletlerin bu yapı içinde muhakemenin ulusal yasalara uygun olup olmadığı, ulusal yasaların uluslararası adil yargılanma güvenceleriyle uyumlu olup olmadığı ve yasaların uygulanma biçiminin uluslararası standartlara aykırılık taşıyıp taşımadığı noktalarında yasaların uluslararası uzlaşmaya uyumlaştırma çabalarını getirmiştir.

Türkiye’de de adil yargılanma hakkının içerdiği pek çok ilke ve hak, Anayasa’nın 36, 38, 125, 138 ve 142’nci maddelerinde yer almasına rağmen, 2001 yılında Anayasa’da yapılan değişiklikle kavram olarak 36’ncı maddede yer verilmek suretiyle Anayasa’nın bir parçası haline getirilmiştir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de; idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimi dışında tutulmasını adil yargılanma hakkının ihlali olarak kabul etmektedir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi “Hakansson ve Sturesson-İsveç” davası ile ilgili olarak; uyuşmazlık konusunun sadece hükümet tarafından karara bağlanmasının, ne olağan mahkemeler ne idare mahkemeleri ne de 6’ncı madde açısından mahkeme olarak kabul edilebilecek bir kurul tarafından hukukiliğinin denetiminin yapılamamasının mahkemeye başvurma hakkının ihlali olduğu, “Pudas-İsveç” davasında da; başvurucunun taşımacılık ruhsatının Bölge İdare Kurulu tarafından iptal edilmesi sonrasında, son itiraz mercii ve bu uyuşmazlığı karara bağlayan makam olan İletişim ve Ulaştırma Bakanlığının kararına karşı bir mahkemeye veya mahkeme olarak kabul edilebilecek herhangi bir kurula başvurma imkanının olmamasının, ihlal olduğuna karar vermiştir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi benzer şekilde “Zander-İsveç” davasında da; başvurucunun arazisinin bitişiğinde yer alan ve çöplük olarak kullanılan arazi nedeniyle içme suyunun kirlendiği iddiasıyla çöp boşaltan şirketin ruhsatının yenilenmesi ve faaliyetlerinin genişletilmesine yönelik olarak ilkin Ruhsat Kuruluna başvurmuş ve bu Kurulun ret kararına karşı da hükümete yaptığı itirazın reddine karşı yargı denetimi tanınmadığı için adil yargılanma hakkına aykırılık olduğunu belirtmiştir.

Özetle, tarafsızlığı ve bağımsızlığından kuşku duyulmayacak şekilde oluşturulmuş bir mahkemeye başvuru olanağının tanınmadığı bir idari rejimin adil yargılanmaya uygun olmadığı ilkesinin kabul edildiği görülmektedir.

Disiplin cezalarına karşı yargı yolunun kapalı olmasının adil yargılanma hakkına aykırılığı ile ilgili yapılan bu açıklamalardan sonra “hak arama özgürlüğü” ve Anayasa’nın 90’ıncı maddesinde yapılan değişiklikle uyumlu olup olmadığı ortaya konulmalıdır. Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasa’ya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz” biçimindeki son fıkrasına “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” cümlesinin eklenmesi nedeniyle “hak arama özgürlüğü” açısından bu konunun değerlendirilmesi gerekmektedir.

Uluslararası Sözleşmelerin Türk hukukundaki yerini doğrudan doğruya düzenleyen hüküm Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin yukarıda yer verilen son fıkrasıdır. Bu hükümle birlikte, Anayasanın 15, 16, 42 ve 92’nci maddelerinde de uluslararası hukuka, dolayısıyla uluslararası sözleşmelere göndermede bulunulmuştur. Bu nedenle, öncelikle uluslararası sözleşmelerin Türk hukukundaki yeri belirlenmelidir.

Anayasanın 15’inci maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin kullanımı konusunda alınacak tedbirlerin uluslararası hukuk karşısındaki konumu, 16’ncı maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin yabancılar için kullanımlarının uluslararası sözleşmeler karşısındaki yeri, 92’nci maddesinde de, savaş ilanı ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönderilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yetkisinde uluslararası sözleşmelerle ilgili atıflar bulunmaktadır.

Anayasanın yukarıda yer verilen hükümleri ile uluslararası hukuk kuralları, dolayısıyla sözleşmeler ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır. Bu maddelerde belirtilen konulara ilişkin kurallar getiren sözleşme hükümlerini garanti altına alarak bunlara anayasal bir değer yüklenmiştir.

Uluslararası sözleşmeler konusunda yukarıda yer aldığı üzere, özel hükümler getiren maddeler ile birlikte, genel olarak sözleşmelerin Türk hukukundaki hiyerarşik yerini 90’ıncı madde düzenlemiştir. Fıkranın birinci cümlesine göre, usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası sözleşmeler kanun hükmündedir. Uluslararası sözleşmelerin kanun hükmünde olması nedeniyle Türk Hukuk düzeninde doğrudan hüküm doğurucudur. Fıkranın ikinci cümlesine göre, antlaşmalar hakkında Anayasa Mahkemesine başvurulamayacaktır. Buna göre, uluslararası sözleşmelerin Anayasaya aykırı olduğunun ileri sürülememesi uluslararası hukukun üstünlüğünün teyidi olduğu, uluslararası sözleşmeler ile Anayasa arasında bir uyuşmazlık olması durumunda uluslararası sözleşmelerin üstünlüğü doktrinde de kabul görmüştür.

Kaldı ki; Anayasanın 129’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında, yer alan “Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakılamayacağına” ilişkin düzenlemeden de, uyarma ve kınama cezalarına karşı mahkemeye başvurma hakkını tanıyan iç hukuk kurallarının da Anayasa’ya aykırı olmadığının yasa koyucu tarafından da kabul edildiğinin anlaşılması gerekir.

Uluslararası sözleşmelerin iç hukukta geçerliliği ve Anayasa’da önceden de yer alan düzenlemeler ile ilgili bu açıklamalardan sonra son Anayasa değişiklikleri ile oluşan yeni hukuksal durum ve iç hukuk kurallarına etkisi üzerinde değerlendirmede bulunulması şarttır.

2001 yılında gerçekleştirilen Anayasa değişiklikleri öncesinde hazırlanan 37 maddelik Anayasa değişiklikleri paketinde onaylanmış uluslararası sözleşmelerin iç hukuktaki yeri ve değeri konusunda yer alan “kanunlar ile milletlerarası antlaşmaların çatışması halinde milletlerarası anlaşmalar esas alınır” şeklindeki düzenlemeden son anda vazgeçilmiştir. Anayasanın 90’ıncı maddesinde yapılması düşünülen bu değişiklik yukarıda yer verilen haliyle 22.05.2004 günlü ve 25449 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.

5170 sayılı Yasa’nın 7’nci maddesi ile yapılan değişikliğin Anayasa Komisyonu’nda yapılan görüşmeler neticesinde gerekçesi; “uygulamada usulüne göre yürürlüğe konulmuş insan haklarına ilişkin milletlerarası antlaşmalar ile kanun hükümlerinin çelişmesi halinde ortaya çıkacak bir uyuşmazlığın hallinde hangisine öncelik verileceği konusundaki tereddütlerin giderilmesi amacıyla 90’ıncı maddenin son fıkrasına hüküm eklenmektedir.” şeklindedir.

Yasa koyucu temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklar demek suretiyle yargı yetkisini Türk milleti adına kullanan “adli, idari ve askeri yargı” yerleri ile birlikte yasama ve yürütme organının da yeni kural çerçevesinde hareket etmeleri gerektiğini belirtmiştir.

Yargı yetkisini kullanan mahkemelerin yetkilerinin kullanımı ile ilgili düzenlemeler Anayasa’nın 9 ve 138’inci maddelerinde yer almaktadır. Anayasanın 9’uncu maddesinde, yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı, 138’inci maddesinde de, yargıçların görevlerinde bağımsız oldukları, Anayasa, yasa ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verecekleri, hiçbir organ, makam, merci ve kişinin, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve yargıçlara emir ve talimat veremeyecekleri ve genelge gönderemeyecekleri, tavsiye ve telkinde bulunamayacağı kesin bir dille kurala bağlanmaktadır.

Anayasanın 138’inci maddesinde yer alan “hukuka” uygun karar vermenin iç hukuk yanında uluslararası hukuk da dahil olarak anlamak gerekir. Ulusal üstü hukuk herhangi bir şekilde ulusal hukuka dahil olmuşsa yargı yetkisini kullanan hakimlerin bunu göz önünde bulundurması zorunludur.

Yeni metinde yer alan “temel hak ve özgürlüklerin” iç hukukta yer alan temel hak ve özgürlüklerle sınırlı olmaması gerekir. Usulüne uygun yürürlüğe giren tüm uluslararası sözleşmelerde yer alan temel hak ve özgürlüklerin kapsam içinde bulunduğu anlaşılmaktadır. Uluslararası insan hakları hukukunun anlaşma, sözleşme, şart, pakt gibi belgelerce tanıdığı ve güvenceye aldığı tüm insan hakları bu güvence altındadır.

Yapılan bu açıklamalar ışığında Uluslararası İnsan Hakları Hukukunun temel belgelerinden olan ve Türkiye tarafından da kabul edilerek onaylanan Birleşmiş Milletler Siyasi ve Medeni Haklar Sözleşmesinin ilgili hükümlerinin Anayasamızda ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun disipline ilişkin hükümler içeren maddelerindeki “uyarma ve kınama” cezalarına ilişkin kuralların aynı konuda farklı düzenlemeler içerip içermediğinin belirlenmesi gerekmektedir.

Türkiye tarafından 15 Ağustos 2000 tarihinde imzalanan ve 4 Haziran 2003 tarihinde TBMM’de onaylanan Birleşmiş Milletler Siyasi ve Medeni Haklar Sözleşmesi 4868 sayılı Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanunun Resmi Gazetede yayınlanmasıyla birlikte yürürlüğe girmiştir. Sözleşmenin Başlangıç bölümünde; “Bu sözleşmeye taraf devletlerin Birleşmiş Milletler Şartı’nda ilan edilen prensiplere göre insanlık ailesinin bütün üyelerinin doğuştan sahip oldukları insanlık onurunu ve eşit ve vazgeçilmez haklarını tanımanın yeryüzündeki özgürlük, adalet ve barışın temeli olduğunu dikkate alarak, bu hakların insanın doğuştan sahip olduğu insanlık onurundan türediğini kabul ederek, İnsan Hakları Evrensel Bildirisi’ne uygun bir biçimde korkudan ve yoksulluktan kurtulma özgürlüğünü kullanabilen özgür insan idealinin ekonomik ve sosyal ve kültürel hakları ile birlikte kişisel ve siyasal haklarını da kullanabildiği şartların yaratılması halinde gerçekleşebileceğini kabul ederek Birleşmiş Milletler Şartı’na göre devletlerin insan haklarına ve özgürlüklerine her yerde saygı gösterilmesini sağlama ve bu haklara ve özgürlüklere uygun davranma yükümlülüğünü dikkate alarak, içinde yaşadıkları topluma ve diğer bireylere karşı ödevleri bulunan bireylerin, bu sözleşmede tanınmış olan hakları ilerletme ve bu haklara uyulmasını sağlamak için çaba gösterme sorumluluğu bulunduğunun farkında olarak, aşağıdaki hükümlerde anlaşmışlardır” hükmüne yer verilmiştir.

Birleşmiş Milletler Siyasi ve Medeni Haklar Sözleşmesinin III. Bölümünde yer alan “Adil yargılanma hakkı” başlıklı 14’üncü maddesinde ise; herkesin mahkemeler ve yargı yerleri önünde eşit oldukları, herkesin hakkındaki bir suç isnadının veya hak ve yükümlülükleri ile ilgili bir hukuki uyuşmazlığın karara bağlanmasında, hukuken kurulmuş yetkili, bağımsız ve tarafsız bir yargı yeri tarafından adil ve aleni olarak yargılanma hakkına sahip oldukları belirtilmiştir.

Sözleşmenin yukarıda yer verilen maddesi ile “hak arama özgürlüğü” güvenceye alınmıştır. Temel insan haklarından olan bu hakkın kullanılabilmesi için hiçbir kısıtlamaya tabi olmaması gerekir. Mahkemeye başvurma hakkını engelleyen tüm yasaklamaların Sözleşme’ye de aykırı olacağı tartışmasızdır. Adil yargılanma hakkının tam ve koşulsuz gerçekleşmesi ve mahkemeye başvurma hakkının güvenceye alınması konularında sınırsız hükümler içermesi nedeniyle birçok ulusal ve uluslararası kurallara göre ileri durumda bulunan Sözleşmenin kısıtlayıcı hükümler içeren kurallara göre öncelikli kabul edilerek uyuşmazlıkların çözümünde uygulanması çağdaş hukuk anlayışının doğal bir sonucudur.

Buna göre, hak arama özgürlüğüne yönelik temel hükümler içeren ve uluslararası ölçekli insan hakları hukukunun kaynağı olan ve Türkiye tarafından da imzalanarak yürürlüğe giren Birleşmiş Milletler Siyasi ve Medeni Haklar Uluslararası Sözleşmesinin “adil yargılanma hakkı” başlıklı 14’üncü maddesinin mahkemeye başvurma hakkının hiçbir şekilde kısıtlanmamasını öngören hükümleri ile “uyarma” ve “kınama” cezalarına karşı yargı yolunu kapayan iç hukuk düzenlemelerinin aynı konu hakkında farklı hükümler içermesi nedeniyle, Anayasa’nın 90’ıncı maddesinde yargı organlarını da bağlayıcı şekilde yapılan değişiklik sonrasında oluşan son hukuki durum karşısında, BM Siyasi ve Medeni Haklar Uluslararası Sözleşmesinin 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının, bu türden uyuşmazlıklarda esas alınması gereken hukuk kuralı olduğu sonucuna varılmaktadır.

Sonuç olarak, “uyarma” ve “kınama” cezalarına karşı yargı yolunu kapayan iç hukuk kuralları yerine, “adil yargılanma hakkı”, “hak arama özgürlüğü” ve “mahkemeye başvurma hakkı” ilkeleri doğrultusunda dava açılması gerektiğini kurala bağlayan Birleşmiş Milletler Siyasi ve Medeni Haklar Uluslararası Sözleşmesinin 14’üncü maddesinin bu türden uyuşmazlıklara karşı açılan davalarda esas alınması suretiyle işin esasına girilerek davanın çözümlendirilmesi gerekmektedir.