Ali Toksöz
Gümrükler Genel Müdürlüğü Daire Başkanı (T)
Faruk Töremiş
Bursa Gümrük ve Muhafaza Başmüdür Yrd. V.

 

 

AB STANDARTLARINDA SONRADAN KONTROL

 

 

Avrupa Birliği ile olan ilişkilerimizin seyrine ve gelişen dış ticaret hacmimize bağlı olarak gümrük mevzuatı ve gümrük teşkilatının sürekli yenilenmesi, gözden geçirilmesi ve Avrupa Birliğinin öngördüğü standart ve normlara kavuşturulması çabaları yoğunlaşarak devam etmektedir. Bu çerçevede 1615 sayılı Gümrük Kanunu, 4458 sayılı Gümrük Kanunu ile 2000 yılında yürürlükten kaldırılmıştır. 1615 sayılı Gümrük Kanunu, eşyanın fiziki kontrolünü esas alan kontrolcü bir yapıya sahip iken, 4458 sayılı Gümrük Kanunu fiziki kontrolü genel kural olmaktan çıkarmış, neredeyse istinai bir durum haline getirmiştir. Bu durum gümrük işlemlerinin bilgisayar ortamında yürütülmeye başlamasıyla da fiiliyata geçirilmiş bulunmaktadır. Gümrük hizmetlerinin ağırlıklı kısmının online ortamda BİLGE sistemiyle gerçekleştirilmeye başlanmasıyla da, insan unsuruna dayalı maddi (yazım hataları, dört işlem hataları, basit kontrol hataları gibi) hatalar ortadan kalkmış, buradan sağlanan zaman tasarrufuyla da gümrük personelinin dikkatini gümrük hizmetlerinin daha teknik yürütülmesine çevirmesine imkan sağlamıştır.

Avrupa Birliğinin de beklentileri ve Gümrük Veri Ambarının (GÜVAS) sağladığı avantajlar doğrultusunda fiziki kontrole dayalı gümrük işlerinden giderek uzaklaşılmış ve mavi hat, sarı hat, kırmızı hat uygulamaları ile muayene ve kontrol hizmetleri çeşitlendirilmiştir. Uzakdoğu menşeli ürünlerin iç piyasayı olumsuz etkilemeye başlamasıyla menşe sapması, tarife kaydırması ve düşük kıymet beyanı suretiyle gümrüklerde tahsil edilen vergi (gümrük vergisi, katma değer vergisi, özel tüketim vergisi v.s.) kayıplarının önlenmesi ve diğer korunma önlemlerinden kaçınmanın giderilmesi amacıyla 2003 yılından bu yana söz konusu fiilleri işleyen firmalar arasında da risk analizlerine dayalı olarak firma denetimlerine devam edilmektedir.

Sonradan Kontrol kavramı mevzuatımızda 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nu 73 üncü maddesinde yer almıştır. Bu maddedeki sonradan kontrolün “Gümrük idarelerinin eşyanın tesliminden sonra ve beyannamedeki bilgilerin doğruluğunu saptamak amacıyla, eşyanın ithal veya ihraç işlemlerini veya sonraki ticari işlemlere ilişkin ticari belge ve verileri kontrol edebilmesi’ olduğu anlaşılmaktadır.

Aslında, ‘sonradan kontrol’ kavramı sadece basitleştirilmiş usulde beyannamesi verilmiş eşya ve işlemlerin ertelenmiş kontrolünü değil, firmaların da düzenli olarak kontrolünü kapsamaktadır. Sonradan kontrol, kişilerin Gümrük Kanunu’nun 3 üncü maddesinde tanımlanan "gümrük vergileri" deyimine karşılık gelen vergiler karşısındaki durumu ile gümrük mevzuatı ve ilgili diğer mevzuatta öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilip getirilmediğini belirlemek için yapılır. Bu anlamda sonradan kontrol, firmanın bütün gümrük işlemlerinin ve gümrük işlemleriyle ilgili diğer işlemlerinin kontrolünü içermektedir. Örneğin; sonradan kontrole tabi tutulan bir firmanın yalnızca gümrük vergileri yönüyle değil, menşe işlemleri, her türlü izinler, muhasebe kayıtları, menşe belgeleri, üretim süreçleri, yetkili kişilerin gümrük işlemleri ile ilgili bilgileri, rejimlerin öngördüğü şartlara uyulması gibi hususların da denetlenmesi ve kontrol edilmesi gerekmektedir. Kısaca, gümrük işlemlerinin ve bağlantılı işlemlerin kaynağında yani firmada (ki firmanın serbest bölgede v.b. yerlerde yerleşik olması fark etmemektedir) denetlenmesi söz konusudur.

Nitekim; Avrupa Birliği üyesi ülkelerde yapılan sonradan kontrolün dayanağı olan Topluluk Gümrük Kodu’nun 78. Maddesi, 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 73. Maddesine karşılık gelmekte ve her iki madde metinlerinde bir farklılık bulunmamaktadır. Dolayısıyla; sonradan kontrol konusuna, Avrupa Birliği üyesi ülkelerde uygulanan geniş ve gerçek anlamıyla bakıldığında, sonradan kontrolün yasal dayanağının veya mevzuatımızda uygulamasının olmadığı, bunun fiilen yapılmadığı, sonradan kontrolü mevcut haliyle yapan bir birimin bulunmadığı şeklindeki kanaat ve yorumların kesinlikle doğru olmadığını düşünmekteyiz. Bugün itibariyle üzerinde çalışılmakta olan geniş anlamdaki ‘sonradan kontrol’ AB’de olduğu gibi planlı ve sistematik olarak uygulanmasa da, etkili ve verimli olarak fiilen uygulanmakta ve mevzuatımızda da buna imkan ve hatta bunu zorunlu kılan hükümler bulunmaktadır.

Bu gün itibariyle, Müsteşarlığımız bünyesinde faaliyet gösteren denetim birimlerinin, kuruluş ve faaliyetlerinin temel amacı, adına ne denilirse denilsin aslında sonradan kontrolün kendisidir. Çünkü memurlarla ilgili olarak yapılan soruşturmalar dışında kalan işlerin esası, dış ticaret işlemleri ile ilgili öngörülen mevzuat hükümlerinin (gümrük, kaçakçılık ve diğer ilgili mevzuat) doğru olarak uygulanıp uygulanmadığı ve yapılan usulsüzlüklerin tespiti ile gereğinin yapılmasına ilişkindir. Mezkur işlemler de esas olarak sonradan yapılan inceleme ve araştırmalarla ortaya konulmaktadır.

Yapılan inceleme ve araştırma şeklinin bugün itibariyle AB’de uygulanmakta olan ‘sonradan kontrol’ sisteminden farklı olarak yapılmasının, mevcut mevzuat ve idari yapıdan ziyade, tamamen fiili durumdan kaynaklandığı kanaatindeyiz. Çünkü; gerek 4926 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu ve gerekse 4458 sayılı Gümrük Kanunu, Müfettiş ve Kontrolöre gümrük işlemleriyle sınırlı olmak kaydıyla her türlü bilgi ve belge isteme ve bunları inceleme hakkı tanımaktadır. Belirtilen mevzuat hükümlerinden hareketle, yapılan incelemeler sırasında dış ticaret işlemleri ile ilgili her türlü bilgi ve belgenin (muhasebe kayıt ve belgeleri, ithalat ve ihracat işlemlerine ilişkin bilgi, belge ve veriler gibi) temin edilerek, firmalar tarafından yapılan tüm işlemlerin ayrıntılı olarak incelenmesi mümkündür. Nitekim; özellikle 2002 yılından bu yana Müsteşarlığımız denetim elemanlarınca, tamamen firma defter kayıt ve belgelerine dayalı olarak yapılan incelemeler neticesinde, hiçbir şekilde gümrük idaresine yapılan beyanlarla gümrük kayıtlarına yansımayan çok yüksek tutarlarda vergi kayıp ve usulsüzlüklerinin tespit edilerek, gereğinin yapıldığı resmi kayıtlarda mevcuttur. Konuya bu yönüyle bakıldığında, ‘sonradan kontrolün’ AB standartlarında olmasa da mevcut imkanlar çerçevesinde yapıldığı, bu şekildeki bir incelemenin de sadece gümrük kayıt ve belgeleri üzerinde yapılan incelemelerden çok daha etkin, verimli ve faydalı olduğu açıktır.

Ülkemizde yapılmakta olan sonradan kontrolün eksikliği, gümrük işlemi yapan tüm firmaların belli bir plan dahilinde ve sistematik olarak incelemeye alınmamasıdır. Yani, sonradan kontrole tabi tutulacak mükelleflerin risk analizi kriterlerine dayanılarak tespit edilmesi, yapılacak kontrolün planlı ve sistematik olması, ayrıca istisnalar dışında bunun bir denetim planı çerçevesinde yapılması gerekir. Bu meyanda; büyük küçük olduklarına bakılmaksızın, yıllık denetim planları çerçevesinde tüm firmaların sonradan kontrole tabi tutulması söz konusu olup, belirli bir dönem içersinde her bir firma incelemeye tabi olabilecektir. Böylece, her bir firmanın mutlaka bir gün incelemeye tabi tutulabileceğini bilmesi gündeme gelecektir. Firmaların incelemeye tabi olacaklarını bilmeleri ise işlemlerdeki usulsüzlükleri, olası vergi kayıp ve kaçaklarını önleyecek, denetimin caydırıcılığını kat ve kat arttıracaktır.

Diğer taraftan; buraya kadar anlatılan sonradan kontrolün halihazırda sonradan kontrolü yapan yetkili denetim birimleri tarafından mı yoksa bunların dışında oluşturulacak ayrı bir birim tarafından mı yapılacağı, sistemin merkezi veya yerel bazda mı olacağı hususlarında tartışmalar mevcut bulunmaktadır. Bu tür tartışmaların sistemin oturmasına olumlu yönde katkı sağlayacağından şüphemiz olmamakla birlikte, planlı ve sistematik bir firma denetiminin etkili ve verimli olarak yürütülmesini olumsuz yönde etkileyecek bir yapılanmadan geri dönülmesinin doğurabileceği maliyet dikkate alındığında, konuyla ilgili titiz ve ayrıntılı bir değerlendirme ihtiyacının olduğu ortadadır.

Bununla birlikte; sonradan kontrol konusunda yetkili mevcut denetim birimleri dışında oluşturulacak ayrı bir birimin sonradan kontrol yapmasının tercih edilmesi durumunda, bu yeni denetim biriminin idari yapısı ve denetim kültürünün ve tekniğinin oluşturulmasında yaşanacak gecikmeler yanında, başta Gümrük Kanunu ve Teşkilat Yasası olmak üzere bir çok Kanunda değişiklik yapılması ihtiyacının ortaya çıkacağı, öngörülmeyen birçok problemi beraberinde getireceği (yerel siyasi baskı gayretleri, demirbaş ve donanım eksikliği, yerel yapılanmanın beraberinde getireceği isteksizlik ve buna bağlı nitelikli eleman sorunu v.b.) hususlarının gözden kaçırılmaması gerektiği görüşündeyiz.

Netice itibariyle; bugüne kadar mevcut denetim elamanlarının, vergi kayıp ve kaçakları ile diğer usulsüzleri tespit etmeye yönelik inceleme ve araştırmalarını firma defter kayıt ve belgelerinden ziyade, daha çok gümrük idaresinde işlem gören belgeler üzerine yoğunlaştırmış olmalarının, yasal bir mevzuat eksikliğinden veya yetki konusunda bir eksiklikten ziyade fiili durumdan kaynaklandığı, Avrupa Birliği üyesi ülkelerdeki standartlarda bir ‘sonradan kontrol’ yapılmasına engel olacak hiç bir yasal kısıtlamanın veya engelin söz konusu olmadığı, Müsteşarlığımızdaki mevcut yapı ile de ‘sonradan kontrolün’ yapıldığı ve yapılabildiği, ancak bu yapının çok daha etkili ve verimli bir sonradan kontrol yapılması için yeterli olmadığı, bu yapılanmanın risk analizine dayalı planlı ve sistematik bir sonradan kontrol yapılmasını sağlayacak yönde iyileştirilmesinin hedeflenen sonuca varmada daha etkin olacağı, bu nedenle bu yapının daha olumlu ve AB standartlarına uygun olarak revize edilmesi gerektiği görüşündeyiz.