AB’NİN BÖLGESEL POLİTİKALARI VE TÜRKİYE

Ozan DİRİÖZ
Gümrük Kontrolörü

Günümüz globalleşen dünyasında, Avrupa Birliği (AB) farklı kültür, dil, tarih ve geleneklerden oluşan devasa bir yapılanma şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Birliğe üye ülkeler arasında sosyoekonomik farklılıklar olduğu gibi, üye ülkelerin bölgeleri arasında da önemli dengesizlikler mevcuttur. Bu farklılıkların giderilebilmesi adına her bir AB üyesi devlet, kendine özgü bir bölgesel politika geliştirmiştir. Bölgesel politikalar temelde devletlerin kendi sorumlulukları dahilinde şekillenir. Ancak, bu politikaların hazırlanması ve bunların birlik mevzuatı ile uyumlaştırılması süreci başlı başına incelenmesi gereken ve AB müktesebatı içinde çok önemli yer tutan konular arasında yer almaktadır.

Günümüzde, AB dünyanın en zengin bölgelerinden biri olarak kabul edilmesine karşın onu oluşturan bölgeler arasında ciddi gelir ve alt-üst yapı farklılıkları mevcuttur. Söz konusu farklılıklar, ekonomik gelişmeyi destekleyecek doğal kaynakların coğrafi bazda dengesiz dağılımından kaynaklanmaktadır. Ancak şu da gerçektir ki, ekonomik olarak kalkınmayı başarmış bölgelerde dahi yapısal değişim ve küreselleşme süreci zamanla bir takım sıkıntıları da beraberinde getirmiştir. Gelişen teknoloji ve hızlı küreselleşme kavramları, sanayileşme sürecinde kullanılan araçların eskimesini ve fizibl olma özelliklerini ortadan kaldırmıştır. Bölgesel Politikalar Avrupa Birliğini oluşturan ülkeler için hem bir dayanışma aracı hem de ekonomik entegrasyonu destekleyen çok önemli bir faktör olarak görülür hale gelmiştir. Bu da beraberinde, Birliğin nihai hedefleri arasına; bölgeler arasındaki uyumun maksimize edilmesi, gelir eşitsizliklerinin giderilmesi, potansiyel farklılıkların minimize edilmesi ve ekonomik entegrasyonun sağlanması gibi yeni hedeflerin dahil edilmesini gerekli kılmıştır. Söz konusu hedeflemelerdeki başarı, bugün Avrupa’yı soğuk savaş sonrası dönemde en etkili uluslararası güçlerden biri haline getirmiştir.

AB’ne üye devletler, rekabet güçleri, teknolojik gelişmeleri, büyüme hızları ve krize karşı dayanıklılıkları ile gelmiş geçmiş en etkili yapılanmayı oluşturarak gerektiğinde uyguladıkları akılcı regülatif politikalar sayesinde dünya ticaretine ve huzurunun gelişmesine sonsuz katkıda bulunmuşlardır.

Tüm bunlar yanında geçtiğimiz on yıllık sürece bakıldığında, AB’nin en zengin 10 bölgesinin gayri safi yurtiçi hasılasının en yoksul 10 bölgeye oranla 3.5 kat daha büyük olduğu, en kötü durumdaki 10 bölgede işsizliğin ise en iyi durumdaki 10 bölgeye kıyasla 7 kat daha yüksek olduğu tespit edilmiştir. Mevcut dengesizliğin giderilmesine yönelik olarak da, AB’nin Bölgesel Politikalarının işlerliği büyük önem kazanmıştır.

AB’nin Bölgesel Politikaları, nihai olarak ekonomik ve sosyal alanda daha uyumlu bir bütünleşmeyi sağlamayı ve bölgeler arası farklılıkları gidermeyi amaçlamaktadır. AB Komisyonu bölgesel politika kapsamında üç ana hedef belirlemiştir. Bunlar sırasıyla, kalkınmada geri kalmış bölgelerdeki yapısal uyumu ve gelişmeyi teşvik etmek, ekonomik ve sosyal dönüşüm içerisinde olan bölgelerin desteklenerek karşılaşılan yapısal güçlüklerin giderilmesi ve eğitim-istihdam politikalarının modernizasyonun ve uyumlaştırılmasının desteklenmesidir. Bu üç hedefin parçası olmamakla birlikte, bölgelerin yardıma ehilliği için tanımlayıcı bir diğer çerçeveyi de Uyum Politikaları oluşturmaktadır. Bu politika, AB’nin -Fon’un kuruluş tarihindeki- en az dört gelişmiş ülkesine (İspanya, Portekiz, Yunanistan ve İrlanda) yoğunlaşmıştır.

Kalkınmada geri kalmış bölgeler, bölgelere sağlanan teşvikler açısından en cazip olan coğrafi yerler olarak görülmektedir. Peki bu bölgelerin tespiti nasıl yapılmaktadır? Bu soruya cevap arayan AB Komisyonu, kişi başına gayrisafi yurtiçi hasılası AB ortalamasının %75’inden az olması kriterini getirmiştir. Ayrıca AB’nin en uzak bölgeleri de (örneğin, Fransa’nın deniz aşırı bölgelerinde olduğu gibi) bu kapsamda kabul edilmiştir. Az gelişmiş bölgeler, AB’nin toplam nüfusunun yaklaşık %22’sie karşılık gelmektedir. Ancak bu bölgeler toplam yapısal harcamaların %70’ni almaktadır. Bölgesel politikalar kapsamında az gelişmiş bölgelere yapılan harcamaların finansman kaynakları ve yapısal dönüşüm sürecini başlatan gelir kaynakları sırasıyla, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF), Avrupa Sosyal Fonu (ESF), Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (FEOGA) gibi mekanizmalardan ibarettir.

Ekonomik ve sosyal dönüşüm içerisinde olan bölgelerin tespitinde ise; toplam AB nüfusunun %18’ini aşmaması koşulu bulunmaktadır. AB Komisyonu, sınai ve kırsal kesimdeki nüfusu ve işsizlik oranını ve kalkınmada geri kalmış bölgeler dışında kalan bölgelerdeki uzun süreli işsizlik oranlarını göz önünde bulundurarak böyle bir tavan getirmiştir. Üye ülkeler söz konusu kriterlere uygun bölgeleri kendileri belirleyip Komisyon’a sunarlar. Komisyon’da buna istinaden üye devletlere danışarak, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF), Avrupa Sosyal Fonu (ESF), Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (FEOGA) gibi fonlardan yararlanacak bölgelere ilişkin kesin bir liste hazırlar. Söz konusu liste 7 yıl için hazırlanmakta olup, bu süre içinde herhangi bir nedenle kriz yaşayan bölgeleri de içerecek şekilde listeye ilaveler yapılabilir. Ancak bu yöndeki düzenlemelerin öngörülen nüfus tavanını aşmaması gerekir.

Eğitim-istihdam politikalarının modernizasyon ve uyumlaştırılmasının desteklenmesi politikaları, AB genelinde, kalkınmada geri kalmış bölgeler dışındaki tüm bölgelerin desteklenmesini öngörmektedir. Bu kapsamda esas itibariyle, insan kaynaklarının geliştirilmesi için bir referans çerçevesi oluşturulmakta ve işsizlikle mücadele; sosyal katılım ve kadınlarla erkeklerin eşit fırsatlara sahip olmasının teşviki; yaşam boyu eğitim ve öğretim sistemleri sayesinde istihdam imkanını güçlendirmek ve ekonomik ve sosyal değişikliklere uyum kabiliyeti gibi unsurları içermektedir.

AB üye ülkeleri arasında, topografik yapıları, kaynakların dağılımı, iklimleri, iç ve dış pazarlara uzaklıkları, yerleşim özellikleri ve nüfus yapıları ve bunların dağılımı gibi konularda ciddi farklılıklar mevcut olabilmektedir. Bu farklılıklar her ne kadar AB’nin çoğulcu yapısını desteklese de bölgelerin refah düzeyleri açısından ciddi eşitsizliklere yol açabilmektedir. Bölgesel farklılıkların oluşmasındaki en temel unsur gayri safi milli hasılanın dengesiz (GNP) dağılımıdır.

Bölgesel farklılıkların ölçümünde kullanılan GSMH kriteri haricinde; işsizlik oranı, büyüme oranı, 15 yaş altı nüfus oranı, 75 yaş üstü nüfus oranı ve kentleşme oranı gibi demografik kriterler de esas alınabilmektedir.

Bölgeler arasındaki gelir düzeyi farklılıklarının nedeni olarak görülen 3 temel unsur vardır. İlk unsur; bölgeler arasında ekonomik gelişmeyi destekleyen etmenlerin dağılımındaki çeşitliliktir. Doğal kaynakların, iklim koşullarının ve yerleşim şekillerinin bölgelerde gösterdiği çeşitlilik gelir düzeylerinin farklılaşmasında önemli rol oynar. İkinci unsur, bölgenin yerel işgücünün ve tüketici tabanının yapısıdır. Yerel işgücünün verimliliğinin yüksek olması, tüketici tabanının zengin olması ile birlikte sanayi yapılanması, dolayısıyla da gelir düzeyini artırmaktadır. Üçüncü unsur ise, geliri yüksek alanlara, çevre alanlardan veya bölgelerden gelen nüfus nedeniyle yığılma olmasıdır. Bu yığılma sonucunda da çevre alanlar ve bölgeler iş ve nüfus kaybı yaşarlar ve gelir seviyeleri açısından ilerleme kaydedemezler.

Bölgesel politikalar, Birliğin rekabet politikalarına ve devlet yardımlarına ilişkin kuralları ile uyumlu ve koordinasyon içinde olmasını sağlamaktadır. Bu politikalar, sürdürülebilir kalkınmayı sağlayabilmek ve Birlik üyeleri arasında uyumlu bir rekabeti teşvik etmek amacıyla bölgelerin kendilerine özgü ihtiyaçlarını hedef almaktadır. Bölgesel farklılıkların veya bölgesel uyumun ölçümünde ise ekonomik uyum, sosyal yakınlaşma ve yerleşim bölgeleri esas alınmaktadır.

Ayrıca, Bölgesel Politikalar AB kapsamındaki politik ve mali araçların tutarlı bir şekilde dağılımını sağlamak açısından da son derece önemlidir.

Bölgesel Politikaların oluşturulmasındaki ilk adım; ülkelerin zenginliklerinin belirlenmesi ve karşılaştırmalarda kullanılması için GSYİH’nın hesaplanmasıdır. Örneğin, Yunanistan, Portekiz ve İspanya’nın kişi başına düşen GSYİH’sı Topluluk ortalamasının sadece %80’dir. Lüksemburg ise bu ortalamayı %60 oranında aşmıştır. Ekonomik kaynaklar eşit şekilde dağılmadığı için ve küreselleşmenin getirdiği zorluklar nedeniyle birçok bölge rekabette ve refahta diğerlerinden geride kalmıştır.

Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu Kuran Anlaşma ile Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Anlaşmalar (AET), bölgesel farklılıkları göz önünde bulundurmuş ve Toplulukta, uyumlu bir ekonomik kalkınmayı amaçlamıştır. AET Anlaşmasının giriş bölümünde, üye ülkelerin ekonomik bütünleşmelerinin başarıya ulaşması için bölgeler arasındaki ekonomik gelişme farklılıklarının giderilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Topluluk, 1975 yılından sonra üye ülkelere Bölgesel Kalkınma Politikaları kapsamında, yaptığı yardımlarla bölgeler arasındaki farklılıkların artmasını engellenmeye çalışmıştır. 1993 yılında yürürlüğe giren Maastricht Anlaşması’nda da Topluluğun bütününde uyumlu bir kalkınmayı hızlandırmak amacıyla, üye ülkelerin aralarındaki ekonomik ve sosyal yakınlaşmayı güçlendirmesi ve geri kalmış bölgelerin veya kırsal alanların ilerlemesinde yardımcı olmaları öngörülmüştür. Bu bağlamda bölgesel politikalar başta mali yardım olmak üzere birçok yardımı da kapsamıştır. Örneğin, mali yardımın %94’ü başarılı sonuçlar alabilmek adına, ekonomik altyapıyı yenilemek, endüstriyel, kırsal, kentsel ve balıkçılığa dayalı alanlarda ekonomik ve sosyal dönüşümü sağlamak ve çalışma alanlarını ıslah ederek istihdamı teşvik etmek amacıyla kullanılmıştır.

AB’ne üye devletlerin bölgesel farklılıklarına göre yapılandırıldığı bölgesel politikalar, AB’ne üye devletler ve söz konusu bölgenin yetkili kurumları tarafından işbirliği içinde şekillendirilir. Yerel ve bölgesel kurumlar; Avrupa Komisyonu ve Avrupa Konseyi tarafından hazırlanan programları uygulamakla yükümlüdür. Bu politikaların hazırlanmasında rol oynayan ve AB bünyesinde yer alan kurumlar Komisyon, Parlamento ve Konsey’dir. Avrupa Komisyonu ve Avrupa Parlamentosu bölgesel politikanın hazırlanmasındaki ilk adım olan önerge taslağını hazırlar. Bu noktadan sonra Konsey, Yapısal Fonların dağılımını yapacak olan kurum olarak önergeyi gözden geçirir. Üye ülkelerin hükümetleri ve yetkili kurumları bölgelerin ihtiyaçlarını yansıtan birer belge hazırlarlar. Üye ülkeler ile Komisyon arasındaki görüş birliğinin sağlanmasını müteakiben, önergeler yürürlüğe girmek üzere yerel ve bölgesel mercilere gönderilir. Komisyon, Parlamento ve Konsey’in yanı sıra bir diğer AB kurumu olan Bölgesel ve Yerel Yetkililer Komitesi de bu politikanın şekillendirilmesinde çok önemli bir rol oynar. Bu Komite, bölgeleri örgütlemek amacıyla oluşturulmuştur. Ancak Bölgeler ve Yerel Yetkililer Komitesinin görüşlerinin diğer AB Kurumları üzerinde bağlayıcı bir etkisi yoktur. Hazırlanan yönergenin uygulanması ise söz konusu bölgedeki yetkili merci ve kurumların sorumluluğundadır. Ayrıca bu politika, bölgesel konulara müdahale edebilmek için gerekli olan yetkiyi de içermektedir. Bu yetkinin hangi kurumlara verileceği hususu ise devletlerin yapılarına bağlıdır. AB üyesi ülkelerde, iki temel model yapılanma görülmektedir. Bunlar merkeziyetçi yapılar ile federal yapılanmaları içerir. Federal Devletlerde hiyerarşik bir yetki dağılımı vardır. Merkeziyetçi devletlerde ise, ulusal hükümetin yetkili organları bölgesel mevkilere hükmeder. AB’nin yerel yetkililere bölgesel politikalar anlamında doğrudan müdahalesi söz konusu olmaz ama arzulanan nokta hiç şüphesiz ki, bölgesel politikaların etkin bir şekilde uygulanarak gerekli dengeli büyüme ve kalkınmanın sağlanmasıdır. Bölgesel politikalar şekillendirilirken, AB kurumları ile ulusal kurumlar arasındaki iletişim, bölgesel politika tasarılarının ve uygulamalarının ele alındığı müzakereler sırasında kurulur. Müzakerelerin kurumsal açıdan önemi, yerel ve bölgesel organların katılımının şart olmasından kaynaklanır. AB’nin yetki devri ilkesine dayanan bu yaklaşım, bölge ile ilgili kararların halka en yakın seviye de alınmasını temin etmeyi amaçlamaktadır. Projelerin uygulama sürecinde, AB’ye bağlı olan Avrupa Yatırım Bankası ve Avrupa Sayıştay’ı da önemli fonksiyonlar üstlenmektedir. Avrupa Yatırım Bankası (EIB) ana altyapı projelerinde kullanılan kredilerden sorumludur. Faaliyetleri arasında bölgenin gelişmesine yönelik kredi alan ortak finansör ve küçük borçlulara düşük kredi faizi uygulaması da vardır. Avrupa Sayıştay’ı ise, AB tarafından yapılan mali yardımların harcanmasının kontrol ve gözetiminden sorumludur.

Bölgeler Komitesi, 1991 yılında imzalanan Maastricht Anlaşmasıyla, yerel ve bölgesel kurumların en uygun şekilde temsil edilebilmesini sağlamak amacıyla kurulmuştur. Komitenin görev süresi 4 yıl olup, üyelik seçimleri ülkeler tarafından siyasi, coğrafi ve yerel/bölgesel dengeyi temsil etmek suretiyle yapılır. Bu Komite’de, AB’nin kurucu üyeleri olan ülkelerin 24’er üyesi bulunur, bunlar toplam seviyede en yüksek rakama haiz üyelerdir. Komitenin başkanlık yapısı ise, 2 yılda bir regüle edilir. Tüm üyeler bölgesel politikaların şekillendirilmesinde çalışmalarını Lüksembourg’da sürdürürler.

Bölgeler Komitesi’nin 2 temel kuruluş gerekçesi vardır. Bunlardan ilki, AB yasalarının yerel ve bölgesel düzeyde uygulanmasıdır. Komitenin bu düzeylerdeki kurumlara temsil hakkı vermesi, hazırlanan yasalarda bu kurumların söz hakkı almasını sağlamaktadır. İkinci konu ise, AB’nin ilerleme süreci içerisinde vatandaşların gelişmelerini yakından takip edememesi sorununa çözüm bulma arayışından kaynaklanır. İşte bu noktada, Komite AB karar alma mekanizmaları ile üye ve aday ülkeler arasındaki bağlantının senkronize edilmesinde ve kopukluğun giderilmesinde etkin bir rol oynamaktadır. Buna bağlı olarak Komite üç temel ilke etrafında çalışmalarını şekillendirir. Bunlardan birincisi, yetki ikamesi anlayışıdır. Bu ilkenin özünde, AB’nde kararların en uygun, bir başka deyişle halka en yakın merciler tarafından alınması vardır. Bu beraberinde, AB’ne, alınacak kararların realizasyonunda maksimum verimlilik optimizasyonuna ulaşma imkanı tanır. Bir başka ifade ile, AB ulusal, yerel veya bölgesel kurumlar tarafından çözülmesi gereken bir sorunu kendi yaptırımları ile çözmez. İkinci prensip olan yakınlık, hükümetlerin her seviyede halka yakın olması gerektiğini ve halkın yetki dağılımlarından haberdar edilmesi gerektiğini belirtir. Son ilke ise, karar alma sürecinde ulusal, yerel ve bölgesel hükümetlerin AB ile koordineli çalışması şartını getirir.

AB’nin genişleme süreci içinde Bölgeler Komitesi önemli bir yere sahiptir. Aday ülkelerdeki yerel ve bölgesel kurumların, katılım süreci hakkında bilgilendirilmesi gerekmektedir. Bölgeler Komitesinin bilgilendirme çabaları içerisinde bilgi, görüş ve çekincelerin tartışıldığı Birleşik Danışma Kurulları da yer almaktadır.

Maastricht Anlaşması; Komisyon ve Konsey’in ekonomik ve sosyal uyum, Avrupa ağları içerisinde taşımacılık, enerji ve telekomünikasyon, kamu sağlığı, eğitim ve gençlik ve kültür konularını içeren önergelerde, Komiteye danışmasını zorunlu kılmıştır. Amsterdam Anlaşması ile istihdam, sosyal politika, çevre, mesleki eğitim ve ulaştırma alanlarında da danışma zorunluluğu getirilmiştir. Bu alanların dışında Komisyon, Konsey ve Avrupa Parlamentosu yerel veya bölgesel bir sonuç taşıyacağını düşündüğü önergelerde Bölgeler Komitesine danışabilir. Komite’de kendi görüşlerini AB gündemine getirebilir.

Bölgeler Komitesinin faaliyetleri Komite üyelerinden oluşan 6 uzmanlık komisyonu aracılığıyla yürütülür. Öncelikle önergeler, Komisyonlarda incelenir, daha sonrasında taslak bir görüş oluşturulur ve Avrupa Komisyonu’nun görüşleriyle çatışan maddelere değişiklikler önerilir. Taslak görüş daha sonra senede 5 defa gerçekleştirilen genel kurul toplantılarında ele alınır. Çoğunluğun taslak görüşü benimsemesi halinde, Bölgeler Komitesi bu fikri kendi görüşü olarak Komisyon’a, Parlamento’ya ve Konsey’e gönderir.

Şüphesiz ki, AB üyesi ülkeler yapıları itibariyle, farklı bölgesel kalkınma stratejilerine sahiptir. Bu stratejilerin amacı, bölgesel kalkınmayı sağlamak ve ülke içi bölgesel farklılıkları en aza indirmektir. Her bir AB üyesi devlet, kalkınma stratejileri çerçevesinde, ulusal ve bölgesel önceliklerini göz önünde bulundurarak kendine özgü bölgesel bir politika geliştirir. Ulusal bölgesel politikaların uygulanması ve AB politikalarına uyumu aşamasında, kalkınma planlarının hazırlanmasında ve uygulanmasında, mahalli yönetimler büyük işlevsel görevler üstlenirler. Burada şu gerçektir ki, programların uygulanması, doğru yönetimi ve etkinliği üye devlet tarafından atanan yönetim yetkilisinin sorumluluğundadır. Söz konusu yetkililer, istatistiki ve finansal verilerin toplanmasında, yıllık raporların hazırlanmasında ve bunların Komisyon’a sunulmasında büyük sorumluluklar taşır. Burada en önemli olan husus, ulusal bazda bölgesel kalkınma planlarının hazırlanmasıdır. Söz konusu planlamalar, farklı süreçlerde şekillenir. Ancak her ne yöntem uygulanıyorsa uygulansın ilk aşama, kalkınma planının, üye ülkenin ulusal ve bölgesel önceliklerine ve ihtiyaçlarına dayanarak üye devlet tarafından sunulmasını amaçlar. Burada bölge durumunun tespiti, kalkınma için en uygun stratejinin tespiti ve mali desteğin türünün ve kullanım şeklinin tanımlanması büyük önem taşır. Ulusal bazda bölgesel kalkınma planlarının hazırlanmasındaki ilk yöntem Operation Programme adı verilen İşlevsel Programdır. Burada, plana uygun olarak, üye ülke ile ilgili bölgelerin işbirliğinde, Komisyon tarafından oluşturulan Topluluk Destekleme Çerçevesi’nin (CSF-Community Support Framework) belirlenmesi büyük önem taşır. Kalkınma Politikası kapsamında yerinde müdahalelerde bulunularak büyük projelere doğrudan hibe yada borç yoluyla finansman sağlanır.

AB’ne aday ve üye ülkeler için hazırlanacak bölgesel kalkınma planlarının içermesi gereken bilgiler 6 temel başlık altında sıralanabilir. Bunlar;

1- Bir önceki plan döneminin sonuçları ile ekonomik ve sosyal durumun analizi.
2- Kullanılan stratejinin tanımı.
3- Tahsis edilen değişik kaynakları özetleyen mali tabloların hazırlanması.
4- Önerilen stratejinin çevresel etki değerlendirilmesinin yapılması.
5- Tercihen sayısal olarak beklenen sonuçlar.
6- Yapılacak eylemler için gereken ek mali tutar ve kullanılacak müdahale şeklinin tespiti, aşamalarından ibarettir.

Kalkınma Planları hazırlanırken önceden tahmini değerlendirmeler yapılır. Bunlar, üye devletin yönetim yetkilisinin sorumluluğu altında bulunur. Daha sonra ara değerlendirmeler yapılarak, Komisyon ve yönetim yetkililerinin katılımı sağlanır. Nihai aşamada ise, AB Komisyonu tarafından yapılan değerlendirme yer alır.

AB için ekonomik ve sosyal bütünleşme, temel kurucu politikalar arasında en önemli yeri tutmaktadır. AB’nin yapısal politikasının yasal temeli, kurucu anlaşmalarda ve Amsterdam Anlaşması’na eklenen “Ekonomik ve Sosyal Dayanışma Protokolü’nde yer almaktadır.

AB Anlaşması’nın 1(3). Maddesinde “…görevi tutarlılık ve dayanışma gösteren bir anlayışla üye ülkeler ve halkları arasındaki ilişki düzenlenmektedir. AET Anlaşmasının 2 maddesi ise AB’nin görevini “üye ülkeler arasındaki ekonomik ve sosyal uyum ve dayanışmayı …teşvik etme” şeklinde tanımlamaktadır.

Kurucu anlaşmalarda ve en temel belgelerde de yer aldığı şekilde; bölgesel politika aracılığıyla AB değişik bölgelerdeki gelişme düzeyleri arasındaki farklılığı ve geri kalmışlığı bir dayanışma modeli çerçevesinde gidermeyi hedeflemiştir. Kısaca bölgesel politikalar, toplumlardaki zengin tabakalardan fakir tabakalara yapılan bir para transferinin çok ötesinde anlamlar taşır.

AB bölgesel politikalarının mali araçları 4 temel yapısal fondan müteşekkildir. Bunlar sırasıyla; AB Kalkınma Fonu (ERDF), Avrupa Sosyal Fonu (ESF), Balıkçılık Yönlendirme Mali Aracı (FIFG) ve Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu (FEOGA)’dur.

AB Kalkınma Fonu, birliğin bölgeleri arasındaki sosyoekonomik dengesizlikleri azaltmayı amaçlamakta ve en az gelişmiş bölgelerin kalkınması için mali destek sağlamaktadır.

Avrupa Sosyal Fonu, Avrupa İstihdam Stratejisi ve istihdam politikaları tüzüğüne bağlı olarak mali destek sağlamaktadır. Eğitim, istihdam ve emek mobilizasyonunun artırılması ve yeni iş olanaklarının yaratılması için yapılacak yardımlar, fon kapsamında sağlanır.

Balıkçılık Yönlendirme Mali Aracı, bölgesel kalkınma ve ortak balıkçılık politikalarının şekillendirilmesinde etkin rol oynar.

Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu ise, tarım sektörünün yapısının düzenlenmesi ve kırsal alanların kalkınmasına destek sağlamaktadır. Birliğe üye ülkelerdeki tarımsal işletmelere yapılacak yatırımların, genç çiftçiler için başlangıç desteğinin sağlanması, mesleki eğitimlerinin temini, tarım ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanmasına dair her türlü işlem için gereken finansman bu fondan sağlanmaktadır.

Ayrıca bahse konu edilen fonların haricinde Uyum Fonu da mevcuttur. Bu fon AB’nin en az gelişmiş olduğu kabul edilen 4 üyesine yönelik fondur. Uyum Fonu, 1993 yılında Maastricht Anlaşması ile GSYİH’sı AB ortalamasının %90’nın altında kalan üye ülkelerin Ekonomik ve Parasal Birliğin 3. kademesine girebilmelerine yardım sağlamak amacıyla oluşturulmuştur. Maastricht Anlaşması, Euro bölgesine girebilmek için yakınlaşma kriterini şart koşmuştur. Bu bölgelerin kalkınması için, yapısal bozuklukları nedeniyle uygulamak zorunda oldukları sıkı bütçe politikaları ile artan alt yapı harcamaları arasındaki negatif korelasyonun kaldırılması adına AB, bu fondan gerekli kaynakları sağlamaktadır. Çok yakın zaman dilimine kadarki süreçte, Yunanistan, İspanya, İrlanda ve Portekiz gibi ülkeler bu fondan ciddi oranda yararlandırılmıştır.

Bölgesel Politikaların nasıl uygulandığına kısaca baktığımızda ise; Öncelikle Konsey; Avrupa Parlamentosu ve Komisyon arasında uzlaşmaya varılan önergeyi gözden geçirerek Yapısal Fonların bütçesini ve bütçenin kullanımına dair temel kuralları şekillendirir. Komisyon ile birlikte, kalkınma programının uygulanacağı ülkede en verimli sonuçları alabilmek için gerekli politikaların oluşturulmasında büyük rol oynar. Daha sonrasında, her üye ülke veya bölge kendi önergesini hazırlar ve ihtiyacı olan alanları ya da güçsüz sosyal toplulukları göz önünde bulundurarak, bu önergeleri kalkınma planı adı altında toplar. Bu süreçte Komisyonun talimatları da göz önünde bulundurulur. Taslakların tamamlanmasını müteakiben bunlar Komisyon’a teslim edilir. Üye ülkeler ve Komisyon bu belgelerin içeriğini inceleyip onayladıktan sonra uygulamaya geçirilebilmesi için gerekli olan ulusal ve topluluk fonlarını görüşür. Üye Devletler ve Komisyon fikir birliğine varmışsa; Komisyon gerekli plan ve programları uygulamaya koyar ve AB’nin dönemsel bütçe kısıtı dahilinde, üye ve aday ülkelerin programları en kısa zamanda uygulayabilmesi için gerekli fon tahsisini sağlar. Bu programların detayları, ulusal veya bölgesel makamlar tarafından kararlaştırılır. Bu süreç içerisinde Komisyon’a gerekli bilgiler intikal ettirilir. Ancak Komisyon etkin olarak katılımda bulunmaz. Belgelerin onaylanması ile birlikte projeler, gerekli talimatlara uyulması şartıyla uygulamaya sokulur. Bölgesel Politikanın uygulayıcısı olan kuruluş kendine tahsis edilen fonlar dahilinde gerekli ihale işlemlerini başlatır. Ancak, AB ve Komisyon’un tanıdığı süre zarfında gerekli yolların katedilmiş olması, fon tahsisinin sürekliliği için olmazsa olmaz koşullar arasında yer alır. Yetkilendirilen kurumlar, programların işleyişini izlerken aynı zamanda Komisyon’u bilgilendirip, verilen fonların en verimli şekilde kullanıldığına dair Avrupa Komisyonu’na gerekli delilleri sağlar. Bunu müteakiben, Komisyon fon tahsisi ve uygulamanın mütekabil gittiği yolunda kanaate haiz ise, yapısal fonlar yoluyla bölgesel politikanın sürdürülmesinde ek mali fon kaynaklarını kullandırmaya devam eder.

Ayrıca yukarıda bahis konusu yapılan fonların haricinde, AB bölgesel dengesizlikleri gidermek adına 4 temel programı yürürlüğe koymuştur. Bunlar; Interreg 3 Programı, Leader + Programı, Equal Programı ve Urban 2 programlarıdır.

Interreg 3 Programı; Birlik alanının tümünde uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir kalkınmayı teşvik etmek amacıyla; Birlik içindeki ortak sınır bölgelerinde, Birlik üyesi ülkelerle sınırları bulunan ülkelerin sınır bölgeleri arasında ve Birliğin kendi içindeki bölgeler arasındaki sınırlarda işbirliği içinde hareket edilmesini kapsar. Bunların finansmanı ise, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu tarafından sağlanmaktadır.

Leader + Programı; sürdürülebilir kalkınmanın yerel stratejilerini belirlemek amacıyla, kırsal alanlardaki sosyoekonomik eylem gruplarının işbirliğini destekler. Buradaki işlemin finansman kaynağı ise, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu tarafından karşılanmaktadır.

Equal Programında; istihdam pazarına girişte sorunlara neden olan eşitsizliklerin ve ayrımcılığın nedenleriyle mücadele etmek için yapılan işbirliği vardır. Buradaki harcamaların finansman kaynağı ise, Avrupa Sosyal Fonu’dur.

Urban 2 Programında ise; krizde bulunan kentsel alanların ve semtlerin ıslah edilebilmesi amacıyla yapılacak işlerin ve uygulanacak stratejilerin tespiti büyük önem taşımaktadır. Buradaki finansman kaynağı ise, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’dur.

AB için bölgesel kalkınmanın ayrı bir önemi ve önceliği vardır. AB, bütçesinin neredeyse1/3’nü bölgesel politikalara ayırmaktadır. Günümüzde, 1988’den beri süregelen Bölgesel Politika faaliyetleri ve bunların finansörü yapısal fonların, Birliğe sonradan katılan ülkelerden özellikle Yunanistan, İrlanda, Portekiz ve İspanya gibi ülkelerin, diğer üye ülkelere yakınlaşmasını kolaylaştırdığı açık bir gerçektir.

Bununla birlikte; AB fonları; KOBİ, sağlık, yerel kalkınma, altyapı yatırımları, telekomünikasyon, çevre, teknoloji gibi pek çok alanda etkili bir şekilde uygulanmakta ve bölgeler arası dengesizliklerin giderilmesinde eşsiz bir görev üstlenerek, aday ve üye ülkelerin makroekonomik yapılarını geliştirmektedir.

Konuya aday ülkeler bakıldığında; Katılım Öncesi Yapısal Politika aracı olarak kabul edilen ve yılda yaklaşık 2 milyar € tutarlık bir bütçeye haiz ISPA Programında; AB’ne üye olacak Doğu Avrupa ülkelerinin Birliğe katılımlarına kadar geçen süreçte, AB’ne üye ülkelerin standartlarına yakınlaştırılmalarını, diğer bir ifadeyle ekonomik ve sosyal alanlardaki uyumu için yapılacak harcamalarda mali yardım sağlanması amaçlanmaktadır. ISPA, özellikle çevre ve ulaştırma altyapıları gibi konularda mali destek sağlamaktadır. ISPA Yardımları, 3 ayrı şekilde olabilmektedir. Bunlar; geri ödenmeyen doğrudan yardımlar, geri ödemeli yardımlar ve diğer finansman türleri olmak üzere üç gruba ayrılır. ISPA her bir ülkenin kamu harcamasının %75’ne kadar bir finansman sağlamaktadır. Bunun tutarı projenin büyüklüğüne göre farklılaşabilmektedir. Aday ülke, AB’ye katılımından itibaren ISPA desteğini kaybettiği için bu süreçte yapısal fonlar, katılım öncesi desteğin yerini almaktadır.

Genişlemenin bölgesel politikalara etkileri incelendiğinde, AB üyesi ülkelerin gelişmişlik düzeyleri ve sosyoekonomik yapıları açısından, Doğu Avrupa Ülkeleri ve Türkiye ile ciddi farklılıkları olduğu görülmektedir. Genişleme sürecinin devam etmesi ile birlikte AB’ye büyük bir nüfus katılacaktır. Özellikle tarım sektöründe istihdam edilen kişilerin popülasyonunun büyüklüğü düşünüldüğünde, bu ülkelerin tarım sektörlerine verilecek teşviklerin oranının, AB ülkelerine göre oldukça fazla olacağı kaçınılmaz bir gerçektir. AB’ye yeni katılacak ve şu an itibariyle halen müzakeresi devam eden Türkiye gibi ülkelerde tarımsal üretimdeki verimlilik son derece düşük gerçekleşmektedir. Tarım sektöründeki gizli işsizlik ve yoksullaşma ile altyapı yetersizliklerinin mevcudiyeti, işletme faaliyetlerine büyük zararlar vermektedir. Çevre konularına uyuma bakıldığında ise, AB standartlarının çok altında oldukları görülmektedir.

Bu nedenle, yeni üyelerin AB’den önemli oranda destek alacakları iki temel başlığı, Ortak Tarım Politikaları ve Bölgesel Politikalar oluşturmaktadır. Her iki politikanın da değişmeden kalması durumunda AB bütçesi üzerindeki baskı, eski yararlanıcılar açısından fonların azaltılması veya AB bütçesine katkılarının yükseltilmesi (özellikle büyük net katkı sağlayan- Almanya) gibi zor kararlar alınmasını gerektirecektir. Bu noktada üzerinde durulması gereken en önemli sorunu, politikacı ve seçmenlerin, hala ulusal çıkarlarını “Avrupa Dayanışma Ruhunun” üzerinde görme eğilimi oluşturmaktadır.

Günümüzde, genişlemenin ve bölgesel politikaların etkinliğinin sağlanabilmesi için, AB çeşitli radikal kararlar da almıştır, özellikle 1999 Berlin Zirvesi göz önüne alındığında. Bunlardan en önemlilerini; fonların yeniden dağıtımının sağlanması, yeni üyeler lehine eski üye ülkelerin bölgesel yardımlarından büyük kesintiler yapılması, yeni üyelerin eşit koşullarda yardım alır hale getirilmesi ve yeni üyeler için AB fonlarından kullanım tavanı olarak GSMH’nın %4’nün belirlenmiş olması oluşturmaktadır. Ancak tüm bu kararlara rağmen, çeşitli konularda bölgesel politikaların etkinliğinde başarı sağlanamamıştır. Aday ülkelerin tüm fonların aktarılmasını ve kullanılmasını sağlayacak seviyede, proje ve planlama için yeterli gözetim, yönetim ve kontrol kapasitesine sahip olmaması, destek almaya ehil durumdaki mevcut AB üyelerinin dahi karşılamakta zorlandıkları bir paradigmayı da beraberinde getirmiştir.

Üye devletler ve aday ülkeler AB bölgesel politikalarının basitleştirilmesini, yetki, mali yönetim ve kontrol alanlarında ademi merkeziyetçi bir yapıda sadeleştirilme yapılmasını,diğer bir ifade ile herkese aynı gelen bir beden anlayışından uzaklaşılmasını ve etkin fon tahsisinin yapılmasını beklemektedirler. Ne var ki, buna ilişkin altyapının ve yapısal mevzuatların değiştirilmesine yönelik yasaların çıkarılmasında aynı istek ve hızla hareket ettikleri söylenememektedir.

Genişleme süreci hiç şüphesiz AB’nin GSYİH’sının ortalamasını büyük oranda düşürecektir. Fonlardan yararlanmak için başlıca kriter olan, AB’nin GSYİH ortalamasının %75’nin altında olma kriteri, AB’ne üye olmasına karşın tam olarak bölgesel uyumu yakalayamamış, AB’nin birçok bölgesinde yerine getirilemeyecek ve bu bölgelere aktarılan yardımlar kesilecektir. Bu bölgelerin henüz bu yardımlara ihtiyaçları olması nedeniyle, onların lehine olacak kriterler geliştirilmesi de elzem olacaktır. Diğer taraftan, AB içi bölgesel farklılıklar azalırken, ülke içi farklılıkların artmasını engelleyecek bir politika geliştirilerek bölgesel kalkınmaya dengeli ve sürdürülebilir bir yapı kazandırmak nihai hedef olacaktır.

Önümüzdeki süreçte hiç şüphesiz geri kalmış bölgelere yapılacak yardım, uyum politikalarında öncelikli olmaya devam edecektir. Ancak bu yardımların alınabilmesi için, kriterlere uygunluk ve ulusal yaklaşımların AB politikalarına uyumlaştırılmalarının elzem olduğu da açıktır. Topluluk önümüzdeki süreçte yüksek katma değer sağlayan faaliyetlere odaklanacaktır, bölgesel politikalarını ve buna tahsis edilen fonlarda buna göre şekillenecektir. Yardımların uygulanmasındaki prosedürlerin basitleştirilmesi ve harmonizasyonun teşekkülü önemli bir sorun olmaya devam edecektir. Bu çerçevede, Birlik öncelikleri göz önünde bulundurularak bölgesel rekabetin hedeflenmesi, daha basit prosedürler ve daha geniş ademi merkeziyetçi bir yapılanmanın oluşturulması sıkça tartışılagelir bir hal almaktadır.

Bölgesel Politikaları Türkiye açısından değerlendiğimizde, politika kapsamındaki mali desteğin ve yapısal araçların Türkiye’ye de sağlanabilmesi için Birlik, Türkiye’nin yapması gereken çalışmaları ve bölgesel farklılıkların giderilmesine yönelik yapılması gerekenleri hedefler dahilinde, Katılım Ortaklığı Belgelerinde belirtmektedir. Bu alanlarda kaydedilen aşamalar ise İlerleme Raporlarında ayrıca detaylı olarak gösterilmektedir.

Türkiye’de idari yapılanmada bölge esası bulunmamakla birlikte bölge kavramı, ülkenin topografya ve iklim koşulları esasına göre geliştirilmiş ve ülke 7 coğrafi bölgeye ayrılmıştır. AB’nde ise bölge tanımlaması kişi başına GSYİH, nüfus büyüklüğü ve nüfus yoğunluğu gibi istatistiki kriterlere dayanılarak yapılmaktadır. Türkiye’nin katılım öncesi süreçte AB Bölgesel Politikası’na uyum sağlamak ve AB’nin bölgesel kalkınmaya sağladığı mali destekten yararlanabilmek için, her aday ülke gibi AB kriterlerine uygun olarak bölgeleri belirlemesi gerekmektedir ve günümüzde Bölgesel Sınıflandırma Sistemine uygun programların uygulamaya sokulmasına başlanmıştır. İller arası koordinasyon, bölgesel istatistikler, entegre bölgesel kalkınma planlarına hazırlık, kamu yatırımlarının bölgesel dağılımda azami hassasiyet gösterilmesi, bölgesel yardımların AB’nin rekabet politikaları ile uyumlu bir şekilde sürdürülmeye başlanması gibi uygulamalar bunların başında gelmektedir. Ayrıca 2003 yılında, Türkiye’nin AB kurallarına uygun bir bölgesel sınıflandırılması yapılmıştır. 2002 yılı İlerleme Raporunda belirtilen eksikliklerin giderilmesi yönünde ciddi çalışmalar başlatılmış, bu başlık altındaki müktesebatın uygulanmasını kolaylaştıracak yasal çerçeve kabul edilmiş, kamu yatırımları için öncelik kriterlerini belirleyen çok yıllık bütçelendirme kurallarının oluşturulması ve bölgesel kalkınmanın yönetimi için idari yapının güçlendirilmesi gibi maddeler 2003 yılında açıklanan ve revize edilen Katılım Ortaklığı Belgesinde açıkça belirlenmiş ve sonraki yıllarda da bunlara bağlı kalınmıştır.

Bölgesel Politikalar anlamında kalkınma stratejileri 2004-2006 yılı itibariyle, Devlet Planlama Teşkilatı tarafından gerçekleştirilmektedir. Söz konusu Müsteşarlık, Ön Ulusal Kalkınma Planlarını hazırlayarak, bunları AB’nin kabulüne sunmaktadır. Söz konusu Ön Ulusal Kalkınma Planları ekonomik, sosyal ve bölgesel alanlardaki gelişmeleri, sosyoekonomik yapı itibariyle Türkiye ve AB’nin karşılaştırılmasını, ulusal kalkınma stratejilerini ve bunlara ilişkin makro ekonomik çerçeveyi, yatırımları, sektörel reform alanlarını, finansal çerçeveyi içermektedir. Ayrıca, ilgili mevzuatın uygulanmasını kolaylaştıracak yasal çerçevenin kabul edilmesi ve uygulamaların gerçekleştirilebilmesi amacıyla istatistiki verilerin toplanması, yerel yönetim reformu, bölgesel politika ve yapısal fonların koordinasyonu gibi konularda gerekli kanun hazırlıkları ve çalışmalar ilgili kurumca yürütülmeye başlanmıştır. AB ile varılan anlaşma çerçevesinde, DPT Müsteşarlığı 2004-2006 yılları için hazırlanmakta olan Ön Ulusal Kalkınma Planları kapsamında, bölgelere yönelik kamu yatırımlarına ilişkin öncelik kriterlerini ortaya koyan çok yıllı bütçe usullerini oluşturarak, kamu yatırımlarının İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırılması sistemi çerçevesinde çok yıllı bütçe usullerine uygun olarak dağıtılmasını ve izlenmesini sağlamaktadır. Ayrıca, bölgesel kalkınmayı yürütecek idari yapıların güçlendirilmesi amacıyla Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı bünyesinde Bölgesel Kalkınma ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü’nün koordinasyonunda AB Bölgesel Programlar Dairesi Başkanlığı kurulmuştur.

Yapılan tüm çalışmalara karşın, Türkiye’de Bölgesel Politikalar kapsamında gerçekleştirilmesi planlanan bölgesel kalkınma başarılamamış olup, bölgesel farklılıkları azaltmayı amaçlayan çalışmalar da bugüne kadar yeterli düzeyde istenen sonuçlar alınamamıştır.

K a y n a k ç a :

1. Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Ulusal Program 2004
2. AB’nin Bölgesel Politikası ve Türkiye’nin Uyumu, Prof. Ulrich Brasche
3. AB Bölgesel Politikası ve Yapısal Fonlara İlişkin Türkiye Üzerine Değerlendirme, Mustafa Bayburtlu
4. AB’nin Bölgesel Politikası, İktisadi Kalkınma Vakfı.
5. Avrupa Komisyonu, Ekonomik ve Sosyal Uyum İkinci İlerleme Raporu.
6. http://europa.eu.int
7. http://www.ikv.org.tr
8. http://www.deltur.cec.eu.int
9. http://www.dtm.gov.tr
10.http://www.dpt.gov.tr
11.Alkaçar,Baki, Türk Dış Ticareti Açısından Euro:Fırsatlar Ve Darboğazlar
12. Fisunoğlu, M., Sanayileşme ve Teknoloji Politikaları, Türkiye Kalkınma Bankası Sanayi Yıllığı, Ankara. 1993.
13. İTO, Ekonomik Rapor, 2001-2006
14. TOBB, Ekonomik Forum, Temmuz 2005.
15. Türk Dış Ticaret Vakfı, www.tdv.org.tr