İÇ DENETİM

 

Mustafa AKÇIL

İç Denetim Birimi Başkanı

 

Giriş

 

Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararın 2'nci maddesinde, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının gerekli çalışmalarının Ulusal Programda yer alan hedefler doğrultusunda ve belirlenen zamanda gerçekleştirmelerinin esas olduğu, 3'üncü maddesinde, kamu kurum ve kuruluşlarının AB müktesebatının ulusal mevzuata aktarılması ve uygulanması için Ulusal Programda yer alan gerekli idari düzenlemeleri ve personelin hizmet içi eğitimini yapacakları hükme başlanmıştır.

 

Ulusal Programın “Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği” başlıklı IV'üncü kısmının Mali Kontrole ilişkin 28-1.2'nci bölümünde; Merkezi uyumlaştırma birimi olarak görev yapmak üzere İç Kontrol Uyumlaştırma Birimi kurulması, iç denetim standartlarını belirlemek ve iç denetçilerin çalışmalarını koordine etmek üzere İç Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturulması ve bu kurula destek hizmetleri vermek üzere bir birim kurulması, iç denetçilerin ve harcama öncesi kontrol sürecinde yer alanların yetiştirilmesi amacıyla, sistemli ve kapsamlı eğitim programlarının uygulamaya konulması, İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Maliye Bakanlığı ile harcamacı kuruluşlar arasında bilgi alışverişi, raporların iletimi ve bilgi stoklanması amacıyla bilgisayar ağı kurulması ve Başbakanlık ve ilgili bakanlıklar tarafından yeteri kadar iç denetçi görevlendirilmesi; 11-Ekonomik ve Parasal Birlik ve 29-Mali ve Bütçesel Hükümler başlıkları altında kamu idarelerinde tahakkuk esaslı devlet muhasebesine geçilmesi ve Avrupa Topluluğu Ulusal ve Bölgesel Hesaplar Sistemine (ESA95) uyum sağlanması konularında mevzuatın uyumlaştırılması ve gerekli kurumsal yapılanmanın sağlanması takvime bağlanmıştır.

 

Ulusal Program hükümlerinde, mali alanlarda yapılan bu düzenlemeler ile AB Anlaşmaları arasındaki bağ ortaya konulmaktadır. Buradan, “İç Denetim” ile ilgili düzenlemelerin de bu Programın bir parçası olduğu görülmektedir.

 

Bu çerçevede, Ulusal Program paralelinde, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda düzenlenen “İç Denetim”, “İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”in 12 Temmuz 2006 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanması ve iç denetçilerin özlük hakları ve diğer alanlardaki yasal düzenlemelerin yapılması ile fiili olarak faaliyetlerine başlama aşamasına gelmiştir.

 

Anlaşılacağı üzere, iç denetim, AB süreci ile gündeme gelmiştir. AB üye ülkeleri kamu idarelerinde de iç denetim, bir birim olarak faaliyet göstermektedir.

 

Hukuki Dayanak

 

İç denetimin hukuki dayanağını 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu oluşturmaktadır. Bununla birlikte, bu alanda ikincil ve üçüncül düzey mevzuat mevcuttur. Ayrıca, mesleki faaliyetler, uluslararası standartlar ve etik kurallara uygun olarak yürütülür. Bu çerçevede, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından meslek standartları ve etik kuralları belirlenmiştir. Söz konusu denetim sürecinde, uluslararası gelişmeler ve en iyi uygulama örneklerinden de yararlanılarak üçüncül düzey mevzuat çalışmalarının devam edeceği söylenebilir.

 

İç Denetim Faaliyeti

 

Söz konusu yönetmelikte iç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmıştır. İç denetimde esas olan, görev yapılan idarenin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmektir. Bu durumda, iç denetim, kamu idarelerinin temel hedeflerine ulaşmasında, genel ilkelerinin uygulanmasında önemli bir rol üstlenmektedir.

 

Kamu idarelerinin yurt dışı ve taşra dahil tüm birimlerinin işlem ve faaliyetleri denetim kapsamındadır. Yönetmelikte, söz konusu denetim alanı şu şekilde belirlenmiştir:

 

- Kamu idaresinin iç kontrol sisteminin yeterliliği ve etkinliğinin incelenmesi ve değerlendirilmesi,

 

- Risk yönetimi için öneriler geliştirilmesi ile risk değerlendirme ve risk yönetim metotlarının uygulama ve etkinliğinin incelenmesi,

 

- Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlama amaçlı performans değerlendirmelerinin yapılması ve idarelere önerilerde bulunulması,

 

- İdarenin faaliyet ve işlemlerinin mevzuata, belirlenen hedef ve politikalara uygunluğunun denetlenmesi,

 

- Muhasebe kayıtları ile mali tabloların, doğruluğu ve güvenilirliğinin incelenmesi,

 

- Üretilen bilgiler ile kamuoyuna açıklanan her türlü rapor, istatistik ve mali tabloların doğruluğu, güvenilirliği ve zamanındalığının sınanması,

 

- Elektronik bilgi sistemi ve e-Devlet hizmetlerinin yönetim ve sistem güvenilirliğinin gözden geçirilmesi.

 

Görüleceği üzere, “Mevzuata Uygunluk Denetimi”, “Mali Denetim” gibi bilinen denetim alanları yanında, Kamu idaresinin iç kontrol sisteminin yeterliliği ve etkinliğinin incelenmesi ve değerlendirilmesi olan “İç Kontrol Sistemi”, “Risk Yönetimi”, “Performans Değerlendirmesi”, “Bilgi Teknolojileri Denetimi”, “Sistem Denetimi” (Sistem Denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yapısına katkı sağlayıcı bir yaklaşımla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunluğunun araştırılması, kaynakların ve uygulanan yöntemlerin yeterliliğinin ölçülmesi suretiyle değerlendirilmesidir.) gibi tamamen yeni denetim alanları, iç denetim ile kamu alanına girmektedir.

 

İç Denetimin Bağımsızlığı

 

İç denetim faaliyetinin bağımsız olması gereği uluslararası iç denetim standartlarındandır. Bu çerçevede, iç denetçilerin, iç denetim faaliyetine ilişkin görevlerini yerine getirirken bağımsız olarak hareket edecekleri yönetmelik hükmü ile güvence altına alınmıştır.

 

Kurum içi bağımsızlık Türkiye İç Denetim Enstitüsü tarafından yayımlanan Uluslararası İç Denetim Standartlarında; iç denetim faaliyeti, iç denetimin kapsamının tayin edilmesi, iç denetim işlerinin yapılması ve sonuçların raporlanması konularda her türlü müdahaleden uzak ve serbest olmalıdır, şeklinde ortaya konulmuştur. Bu bağımsızlık, iç denetimin faaliyetlerini yerine getirmesi anlamında olup, idari teşkilat içinde iç denetim, faaliyetinin sorumluluklarını yerine getirmesine imkan sağlayan bir yönetim kademesine bağlı olacaktır. Bu alanda düzenleme yapan Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu'nda iç denetimin bağlı olduğu makam, genel anlamda üst yönetici olarak hükme bağlanmıştır.

 

İç Denetim Koordinasyon Kurulu'nun söz konusu fonksiyonel bağımsızlığın bir güvencesi olduğu düşünülmektedir.

 

Bir Denetim Faaliyeti Olarak İç Denetim

 

AB süreci ile gündeme gelen iç denetimin denetim anlayışı olarak aşağıda yer verilen hususlar söylenebilir:

- İç denetim faaliyetleri, uluslararası mesleki standart ve etik kurallara sahiptir. İç denetçi objektiflik ve tarafsızlık ilkeleri doğrultusunda denetim yapar. Bu faaliyetler, başlangıcından sonuçlanıncaya kadar her bir adımı önceden belli olan kurallar, ilkeler, rehberler çerçevesinde yürütülür. Yapılan her bir işlem ve eylem yazılıdır, belgelenir.

 

- Denetimde amaç, teşkilata değer katmak, faaliyetlerin iyileşmesine katkıda bulunmaktır. Hata bulmadan ziyade, süreçlerde bir aksaklık olup olmadığı, kaynakların verimli bir şekilde yönetilip yönetilmediği, kontrol yapılarının iyi işleyip işlemediği gibi konular üzerine odaklanılır. Kişiler değil faaliyetler, hatalar değil süreçler üzerinde yoğunlaşılır.

 

- Sürekli mesleki gelişim söz konusudur. A sertifikalı olarak atanan iç denetçi A1'den başlayıp A4'e kadar devam eden sertifika derecelerini, her 3 yılda bir yeterli puana ulaşması halinde elde edebilecektir.

 

- İç denetim tarafından Kurumun faaliyetleri konusunda verilen güvence, kamuoyu, diğer kurumlar ve uluslararası ajanlara karşı önem arz etmektedir. Ancak, İç Denetim Biriminin kendisi de, en az 5 yılda bir bağımsız kuruluşlar tarafından “Kalite Güvencesi” kapsamında değerlendirilmesi gerekir. Yani, iç denetim kendisini de tarafsız ve bağımsız kuruluşların değerlendirmesine açmak durumundadır. Bu gün itibariyle, bu değerlendirme İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından yapılacaktır.

 

- İç denetimin planlaması mantıksaldır. Plan kuruluşun tümünü kapsar. Plan risk odaklı olarak yapılır. Denetim planları 3-5 yıllık dönemleri kapsar.

 

- İç denetim, nesnel güvence sağlamaktadır. Bu güvence, kurum içine ve kurum dışına, kurum içerisinde etkin bir iç denetim sisteminin var olduğu; kurumun risk yönetimi, iç kontrol sistemi ve işlem süreçlerinin etkin bir şekilde işlediği; üretilen bilgilerin doğruluğu ve tamlığı; varlıklarının korunduğu; faaliyetlerin etkili, ekonomik, verimli ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiği yönündedir.

 

İç Denetiminin Amacı

 

İç denetim, esas olarak bir danışmanlık ve denetim faaliyetidir. Bu denetim faaliyeti, kendi denetim anlayışı ve yaklaşımına, denetim araçlarına sahiptir. Yönetmelik'te yer aldığı şekliyle, amacı,

 

- Kamu idarelerinin faaliyetlerinin amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara, performans programlarına ve mevzuata uygun olarak planlanmasını ve yürütülmesini; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını; bilgilerin güvenilirliğini, bütünlüğünü ve zamanında elde edilebilirliğini sağlamayı amaçlar. İç denetim faaliyeti sonucunda, kamu idarelerinin varlıklarının güvence altına alınması, iç kontrol sisteminin etkinliği ve risklerin asgariye indirilmesi için kamu idaresinin faaliyetlerini olumsuz etkileyebilecek risklerin tanımlanması, gerekli önlemlerin alınması, sürekli gözden geçirilmesi ve mümkünse sayısallaştırılması konularında yönetime önerilerde bulunulur.

 

- İç denetim, nesnel güvence sağlamanın yanında, özellikle risk yönetimi, kontrol ve yönetim süreçlerini geliştirmede idarelere yardımcı olmak üzere bağımsız ve tarafsız bir danışmanlık hizmeti sağlar. Danışmanlık hizmeti, idarenin hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik faaliyetlerinin ve işlem süreçlerinin sistemli ve düzenli bir biçimde değerlendirilmesi ve geliştirilmesine yönelik önerilerde bulunulmasıdır.

 

- Nesnel güvence sağlama, kurum içerisinde etkin bir iç denetim sisteminin var olduğuna; kurumun risk yönetimi, iç kontrol sistemi ve işlem süreçlerinin etkin bir şekilde işlediğine; üretilen bilgilerin doğruluğuna ve tamlığına; varlıklarının korunduğuna; faaliyetlerin etkili, ekonomik, verimli ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğine dair, kurum içine ve kurum dışına yeterli güvencenin verilmesidir.

 

Değerlendirme

 

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun yayımlanmasını müteakip, 2005 yılında Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nde “Değişim Yönetimi Projesi Ekibi” kurularak “İç Kontrol” ve “İç Denetim” konularında çalışmalara başlanılmıştır. Mali yönetim ve kontrol sisteminin değiştirilmesinde Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Milli Eğitimi Bakanlığı, Sosyal Sigortalar Kurumu, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Ankara Büyükşehir Belediyesi pilot idareler olarak belirlenmiştir. Gümrük Müsteşarlığı ise, Sayıştay, Sağlık Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ile birlikte Proje kapsamında bulunmaktaydı.

 

Bu çalışmalarla birlikte, özellikle iç denetim konusunda bir tartışma başlamıştır. Bu tartışmalar, özellikle, mevcut denetim birimleri yanında yeni bir denetim biriminin ihdas edilmesinin gerekliliği ve yerindeliği, bu kararın arkasındaki etkenler, mevcut denetim birimlerinin durumu, yeni birimin hangi alanlarda faaliyet göstereceği, yeni birimin teşkilat yapılarındaki yeri gibi noktalarda yoğunlaşmıştır.

 

Bu makalede, bu sorulardan bir kısmına cevap verdiğimizi düşünüyoruz. Örneğin, bu birimin kurulma kararının AB sürecinin bir neticesi olduğunu vurguladık. AB'ne üyelik başvurumuz bir vakıadır ve bu karar Türkiye'nin tercihidir. Bilindiği üzere, AB Müktesebatına uyum Türkiye'nin bir mükellefiyetidir. İç denetim ise, AB üyesi ülkelerde mevcuttur. Esasında, iç denetim Amerika Birleşik Devletleri orijinlidir. İlk önce özel sektörde kurulmuş, daha sonra kamu kesiminde de faaliyetlerine başlamıştır. AB kamu kesimindeki faaliyetleri de çok eskilere dayanmamaktadır. Ancak, iç denetim bütün gelişmiş Dünya ülkelerinde yer bulmuş çağdaş bir denetim yaklaşımıdır. İç denetim, bütün Dünya birikimi ile kendini sürekli geliştirmektedir. Bu anlamda, Türkiye'nin bu birikimden yararlanması, denetim alanında Dünya ile birlikte hareket etmesi anlaşılabilir bir durumdur.

 

Bunun dışında, diğer konuları tartışmak çok da verimli olmayacaktır. Esas olan, bütün birimlerin teşkilatlarının hedeflerine varması konusunda bir katma değer sağlamasıdır.

 

Sonuç

 

Şu aşamada, kamu kurumlarında iç denetçi atamaları yapılmış olup, gerekli hazırlık dönemini müteakip, 2007 yılı sonunda fiilen faaliyetlerine başlamaları öngörülmektedir. İç denetimin, kamu kuruluşlarının faaliyetlerini geliştirmesine yardımcı olacağına ve onlara değer katacağına inanıyoruz.